Home » บทความแนะนำ » ความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของการยุบพรรคการเมืองฯ - ณรงค์เดช สุรโฆษิต

ความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของการยุบพรรคการเมืองฯ - ณรงค์เดช สุรโฆษิต

Blog Icon

กฏหมายมหาชน บทความแนะนำ

02 December 2010

read 8387

ความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของการยุบพรรคการเมือง
เพราะเหตุการใช้จ่ายเงินสนับสนุนของพรรคการเมือง1

โดย ณรงค์เดช สรุโฆษิต2

รัฐประชาธิปไตยทั้งหลายล้วนแล้วถือว่าพรรคการเมืองเป็นองค์ประกอบของระบอบประชาธิปไตยอันจะขาดเสียมิได้ และในขณะเดียวกันก็ตระหนักถึงอิทธิพลของเงิน องค์กรธุรกิจ และนายทุนที่มีอยู่เหนือพรรคการเมือง และระบบการเมือง จึงพยายามลดทอนอิทธิพลดังกล่าวด้วยการให้เงินสนับสนุนแก่พรรคการเมือง รัฐไทยก็เช่นกัน นับแต่มีการประกาศใช้พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. 2541 ก็มีการจัดตั้งกองทุนเพื่อการพัฒนาพรรคการเมือง จัดสรรเงินสนับสนุนให้แก่พรรคการเมือง พร้อมกันนั้น ก็กำหนดหน้าที่ให้พรรคการเมืองซึ่งรับเงินสนับสนุนไปต้องใช้จ่ายเงินให้ถูกต้องตรงตามความประสงค์ของการจัดสรรและเป็นไปตามหลักเกณฑ์ของกฎหมาย ตลอดจนรายงานการใช้จ่ายเงินดังกล่าว เพื่อที่รัฐจะได้ตรวจสอบความถูกต้องแท้จริงของการใช้จ่ายเงิน ซึ่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. 2550 ก็รับสืบต่อมา รวมทั้งเนื้อหาในส่วนที่เกี่ยวกับการยุบพรรคการเมืองอันเนื่องมาจากการไม่ยื่น“รายงานการใช้จ่ายเงินสนับสนุนของพรรคการเมือง” (รายงานเงินสนับสนุน) ภายในกำหนดเวลา การยื่นรายงานเงินสนับสนุนที่ไม่ถูกต้องตามความเป็นจริง และการใช้จ่ายเงินสนับสนุนไม่ถูกต้องตามกฎหมายพรรคการเมืองและประกาศที่เกี่ยวข้องด้วย ทั้งนี้ จวบจนปัจจุบัน มีพรรคการเมืองต้องถูกยุบไปด้วยเหตุข้อนี้รวมทั้งสิ้น 16 พรรคการเมือง3

ในบทความนี้ ผู้เขียนจะนำเสนอประเด็นปัญหาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของเหตุยุบพรรคการเมืองดังกล่าว โดยเริ่มจากการอธิบายหน้าที่นำส่งรายงาน วิธีการและกำหนดเวลานำส่ง ข้อควรพิจารณาประกอบทั้งในส่วนกฎหมายไทยและต่างประเทศ  จากนั้น จึงจะวิเคราะห์ประเด็นปัญหาดังกล่าว โดยลำดับ

1. หน้าที่นำส่งรายงานเงินสนับสนุนให้ถูกต้องตามความเป็นจริงตามมาตรา 82

เฉพาะแต่พรรคการเมืองซึ่งรับเงินสนับสนุนจากกองทุนเพื่อการพัฒนาพรรคการเมืองเท่านั้นที่มีหน้าที่ต้องจัดส่งรายงานเงินสนับสนุนต่อ กกต. ต่างจากกรณีรายงานกิจการที่พรรคการเมืองทุกพรรคซึ่งจัดตั้งครบ 90 วันแล้ว ต้องยื่นต่อนายทะเบียน4 แต่แม้ว่าพรรคการเมืองจะไม่ได้รับเงินสนับสนุนจากกองทุนดังกล่าวเลยก็ตาม ไม่ว่าจะด้วยเหตุใด ๆ พรรคการเมืองทุกพรรคก็คงหนีไม่พ้นหน้าที่ต้องจัดทำบัญชีของพรรคและของสาขาพรรค ตลอดจนงบการเงิน และจัดให้มีการสอบบัญชีโดยผู้สอบบัญชีรับอนุญาต และปิดประกาศให้สาธารณชนทราบ พร้อม ๆ กับการจัดส่งให้นายทะเบียนดำเนินการตรวจสอบความถูกต้องแท้จริงต่อไป5 ข้อแตกต่างสำคัญของมาตรการสร้างความโปร่งใสทางการเงินของพรรคการเมืองทั้งสองประการนี้ อยู่ตรงที่การไม่ยื่นบัญชีและงบการเงินหรือยื่นไม่ถูกต้อง มิได้มีสภาพบังคับร้ายแรงถึงขนาดให้ต้องยุบพรรคการเมือง ต่างจากกรณีรายงานเงินสนับสนุนที่ถือเป็นเหตุให้ยุบพรรคการเมืองนั้นได้6

อนึ่ง ไม่เพียงแต่การไม่ยื่นรายงานเงินสนับสนุนเท่านั้นที่เป็นเหตุให้ยุบพรรคการเมืองนั้นได้7 การยื่นรายงานแต่ไม่ส่งเอกสารหลักฐานประกอบเพื่อพิสูจน์ถึงความถูกต้องแท้จริงของการใช้จ่ายเงิน เช่น ใบเสร็จ ใบสำคัญรับเงิน หรือใบกำกับภาษี หรือจัดส่งไม่ครบถ้วน ก็ล้วนแล้วแต่ถือว่าไม่ทำหน้าที่รายงานการใช้จ่ายเงินสนับสนุนของพรรคการเมืองให้ถูกต้องตรงตามความเป็นจริง และถือเป็นเหตุยุบพรรคเช่นกัน8 นอกจากนั้น ข้ออ้างค้าง ๆ คู ๆ ของพรรคการเมืองที่ไม่นำส่งรายงานเงินสนับสนุนหรือไม่นำส่งพร้อมเอกสารหลักฐาน ก็ล้วนแล้วแต่ฟังไม่ขึ้นทั้งสิ้น อาทิเช่น อ้างว่า ส่งรายงานเงินสนับสนุนรวมเป็นส่วนหนึ่งของรายงานกิจการที่ยื่นต่อนายทะเบียนแล้ว ฟังไม่ขึ้น เพราะทั้งทตามกฎหมายแม่บทและลูกบทและทางปฏิบัติเสมอมา ได้แยกรายงานกิจการและรายงานเงินสนับสนุนออกจากกันเป็นสองฉบับ9 อ้างว่า กำลังปรับปรุงงบการเงินของปีก่อนตามที่ กกต. ทักท้วงมา จึงมีปัญหาขัดข้องในการสรุปยอดของปีที่เพิ่งจะผ่านไป ก็ฟังไม่ขึ้น เพราะเงินสนับสนุนที่จัดสรรให้แก่พรรคการเมืองนั้นแยกออกจากกันเป็นรายปีไป10 อ้างว่า อยู่ระหว่างมีประกาศ คปค. สั่งห้ามดำเนินกิจกรรมทางการเมือง จึงประชุมและทำกิจกรรมทางการเมืองไม่ได้ ก็ฟังไม่ขึ้น เพราะการไม่ยื่นรายงานเงินสนับสนุนของพรรคการเมืองดังกล่าวได้เกิดขึ้น (นาน) ก่อนวันที่จะมีประกาศดังกล่าว11 หรือการอ้างว่า ส่งเอกสารประกอบไม่ได้ เพราะสำนักงานพรรคถูกผู้ให้เช่าล็อกกุญแจไว้ ไม่อาจเข้าไปเอาเอกสารออกมาได้ ก็ฟังไม่ขึ้นเช่นเดียวกัน12

จากนั้น เมื่อสำนักงาน กกต. ได้รับรายงานเงินสนับสนุนแล้ว ก็เป็นหน้าที่ของคณะกรรมการกองทุนเพื่อการพัฒนาพรรคการเมืองจะจัดให้การมีตรวจสอบความถูกต้องแท้จริงของข้อมูลและเอกสารหลักฐานต่าง ๆ และเสนอผลการตรวจสอบต่อ กกต. ต่อไป13 ในการนี้ หาก กกต. เห็นว่า มีข้อสงสัยในความถูกต้องแท้จริงของการใช้จ่ายเงินสนับสนุน เช่น นำหลักฐานการใช้จ่ายในเรื่องอื่นมาใช้แทนใบเสร็จค่าสาธารณูปโภค14 ปลอมหรือเวียนเทียนใช้ใบกำกับภาษี15 หรือใบเสร็จรับเงิน16 หรือนำเงินสนับสนุนเพื่อการอย่างหนึ่งไปใช้เพื่อการอื่น ผิดหมวดหมู่/ประเภท/วัตถุประสงค์ของเงินสนับสนุน17 รายงานเท็จ18 ทุจริตไม่นำส่งเงินค่าไปรษณียากรและ/หรือค่าสาธารณูปโภคให้สาขาพรรคหรือนำส่งให้แต่ไม่ครบ19 หรือไม่โอนเงินให้สาขาพรรคภายในเวลาที่กำหนดแต่มาโอนหลังจากสิ้นปีปฏิทินไปแล้ว20 และไม่จ่ายเงินค่าจ้างบุคลากรของพรรคที่ได้รับการสนับสนุนหรือจ่ายแต่ไม่ครบ21 อีกทั้งยังได้มีการปลอมแปลงใบสำคัญรับเงินของสาขาหรือบุคลากรดังกล่าว22 พฤติกรรมเหล่านี้ล้วนแล้วแต่เป็นการใช้จ่ายเงินสนันสนุนของพรรคการเมืองที่ไม่ถูกต้องแท้จริงทั้งสิ้น

แม้ว่าการกระทำทุจริต การใช้เงินไม่ถูกต้อง ผิดระเบียบ หรือการไม่ส่งรายงานการเงินหรือจัดส่งล่าช้าดังกล่าว จะเป็นความผิด ความบกพร่อง ความไม่ใส่ใจไม่เอาธุระของหัวหน้าพรรค กรรมการบริหารพรรค และเจ้าหน้าที่ของพรรคก็ตาม แต่กฎหมายก็ถือเป็นเหตุให้มีการยุบพรรคการเมืองนั้น และให้ระงับการส่งหรือให้เรียกคืนเงินสนับสนุน ตลอดจนให้ดำเนินการทั้งทางแพ่ง ทางปกครอง และทางอาญาแก่ผู้ดำรงตำแหน่งในพรรคการเมืองและบุคคลอื่นที่ร่วมกระทำผิด ทั้งนี้ คณะกรรมการบริหารพรรคจะอ้างว่า เป็นการกระทำผิดส่วนตัวของหัวหน้า เลขาธิการ และเหรัญญิกของพรรค โดยพรรคได้แต่งตั้งคณะกรรมการขึ้นมาตรวจสอบแล้ว ไม่ได้23 อ้างว่า หัวหน้าเอาเงินค่าไปรษณียากรไปหมุนทดลองจ่ายค่าเช่าสำนักงานที่ค้างชำระ ก็ไม่ได้24 หรือหัวหน้าพรรคจะอ้างว่า ผู้อำนวยการพรรคแอบทุจริตเงินสนับสนุนเป็นการส่วนตัว ก็ไม่ฟังไม่ขึ้น25 เหตุผลต่าง ๆ เหล่านี้ นายทะเบียนและศาลรัฐธรรมนูญไม่เคยถือเป็นเหตุให้มีการยกเว้นการยุบพรรคการเมืองเหล่านั้นเลย 

2. วิธีการและกำหนดเวลานำส่งรายงานกิจการและรายงานเงินสนับสนุน

นอกเหนือจากพรรคการเมืองจะต้องนำส่งรายงานเงินสนับสนุนให้ถูกต้องสอดคล้องกับหลักเกณฑ์ข้างต้นแล้ว บุคคลผู้ลงนามในหนังสือนำส่งรายงานทั้งสองฉบับก็ถือว่าสำคัญยิ่งยวดไม่น้อยกว่ากัน เพราะนายทะเบียนและศาลรัฐธรรมนูญเคยถือเอาเป็นเหตุสำคัญที่นำไปสู่การยุบพรรคการเมือง กล่าวคือ หากยังมีผู้ดำรงตำแหน่งหัวหน้าพรรคการเมืองและผู้นั้นสามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ แต่อาจติดขัด ไม่สะดวกในบางประการ ทำให้ผู้ดำรงตำแหน่งอื่นในพรรคลงชื่อนำส่งรายงานแทน โดยมิได้มีการมอบหมายเป็นหนังสือไว้26 เช่น ลงนามแจ้งรายงานกิจการต่อนายทะเบียนโดยรักษาการเลขาธิการพรรค ทั้ง ๆ ที่มิได้มีการมอบหมายไว้เป็นหนังสือ ย่อมถือว่าเป็นการแจ้งที่ไม่ถูกต้อง เพราะมิได้กระทำโดยผู้มีอำนาจหน้าที่27 หรือแม้แต่กรณีที่มีหนังสือมอบหมายไว้ แต่เป็นการมอบหมายให้แก่ตำแหน่งที่กฎหมายมิได้อนุญาตให้มีการมอบอำนาจในกิจการภายนอกให้แก่กันได้ เช่น รองผู้อำนวยการพรรคซึ่งมิได้ดำรงตำแหน่งกรรมการบริหารพรรคด้วยนั้น ไม่อาจลงนามส่งรายงานเงินสนับสนุนได้ เพราะกฎหมายให้หัวหน้าพรรคมอบหมายกิจการอันเกี่ยวกับบุคคลภายนอกได้เฉพาะแก่ผู้ที่เป็นกรรมการบริหารพรรคเท่านั้น28

นอกจากนี้ รายงานเงินสนับสนุนทั้งสองฉบับต้องนำส่งถึงสำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้งภายในวันที่ 31 มีนาคมของทุกปี โดยต้องมีการลงเลขรับเอกสารของสำนักงาน กกต. ด้วย29 การนำส่งสามารถกระทำได้หลายวิธี ทั้งโดยบุคคล โดยทางโทรสาร30 หรือทางไปรษณีย์ ซึ่งกรณีหลังนี้จะถือเอาวันที่ประทับตราไปรษณีย์เป็นสำคัญ31 ทั้งนี้ แต่เดิมนั้น นายทะเบียนและศาลรัฐธรรมนูญถือว่ากำหนดเวลานำส่งวันที่ 31 มีนาคมนั้นสำคัญที่สุด เพราะเป็น “บทบังคับ” ของกฎหมาย32 การยื่นรายงานกิจการล่าช้าแม้เพียง 3 วัน ก็ไม่ได้33 และแม้อ้างว่าไม่เคยได้รับคำเตือนจากนายทะเบียนมาก่อนก็ฟังไม่ขึ้น34 หัวหน้าพรรคจะอ้างว่า ติดธุระที่ต่างจังหวัด จึงนำส่งล่าช้าไป 9 วัน ก็ฟังไม่ขึ้นเช่นกัน เพราะอันที่จริง มีช่องทางและโอกาสในการมอบหมายเป็นหนังสือให้กรรมการบริหารพรรคนำส่งแทนหัวหน้าพรรคก็ได้35 ที่ผ่านมา ศาลจึงมักจะสั่งยุบพรรคการเมืองเหล่านั้น อย่างไรก็ดี การบังคับใช้กฎหมายอย่างเข้มงวดในลักษณะดังกล่าวก็ถูกวิพากษ์วิจารณ์อย่างมากกว่าไม่เหมาะสมหรือขัดต่อเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญและกฎหมายพรรคการเมือง36 ดังนั้น เมื่อคราวปรับปรุงกฎหมายพรรคการเมืองครั้งล่าสุด จึงได้มีการกำหนดหลักเกณฑ์เพิ่มเติม ให้อำนาจนายทะเบียนสั่งให้พรรคการเมืองที่ยังไม่ส่งรายงานภายในวันที่ 31 มีนาคม ดำเนินการจัดส่งภายในเวลาที่นายทะเบียนกำหนด37 ซึ่งปกติ มักจะกำหนดไว้ที่ 45 วัน และหลังจากนั้น หากยังไม่ส่ง นายทะเบียนจะให้โอกาสชี้แจงแสดงเหตุผลอีก 7 วัน หากไม่ชี้แจงหรือชี้แจงแต่ไม่มีเหตุผลอันสมควร นายทะเบียนโดยความเห็นชอบของ กกต. ก็จะดำเนินการเพื่อให้มีการยุบพรรคการเมืองดังกล่าวต่อไป38

อนึ่ง ในประเด็นนี้ ผู้เขียนมีข้อสังเกตว่า แนวบรรทัดฐานต่าง ๆ ที่อธิบายมาข้างต้น โดยเฉพาะในเรื่องเหตุผลและข้ออ้างต่าง ๆ นั้น น่าจะเปลี่ยนแปลงไปจากหลักเกณฑ์ที่ศาลรัฐธรรมนูญเคยวินิจฉัยไว้ตามกฎหมายพรรคการเมือง 2541 แล้ว เพราะกฎหมายพรรคการเมืองฉบับปัจจุบัน ให้อำนาจแก่นายทะเบียน หรือ กกต. แล้วแต่กรณี ที่จะสั่งให้หัวหน้าพรรคหรือพรรคการเมืองดำเนินการให้ถูกต้อง และอาจพิจารณารับฟังเหตุผลอื่น ๆ ประกอบได้ และหากเห็นว่า มีเหตุผลอันสมควร จะไม่ดำเนินการเพื่อให้ศาลรัฐธรรมนูญสั่งยุบพรรคการเมืองนั้น ๆ ก็ได้39

3. ข้อควรพิจารณา

3.1 นิตินโยบาย (Legal Policy) การให้การสนับสนุนทางการเงินแก่พรรคการเมือง

แต่เดิม ประเทศไทยไม่เคยให้การสนับสนุนทางการเงินแก่พรรคการเมือง แต่ปล่อยให้พรรคการเมืองหารายได้จากค่าธรรมเนียมสมาชิก และโดยเฉพาะอย่างยิ่ง จากการบริจาคของภาคเอกชนที่ไม่มีการควบคุมตรวจสอบกันอย่างจริงจัง จนกระทั่งเกิดปัญหาผู้มีอิทธิพลและนายทุนครอบงำพรรคการเมือง และนักการเมืองซึ่งต้องลงทุนก็ย่อมมีการถอนทุนคืนในภายหลัง40 ดังนั้น เมื่อคราวจัดทำพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. 2541 ซึ่งมุ่งปฏิรูปการเมืองตามแนวทางของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 254041 จึงได้เกิดการให้การสนับสนุนทางการเงินและทางอื่น ๆ เช่น เวลาในการออกอากาศวิทยุและโทรทัศน์ แก่พรรคการเมือง เพื่อให้พรรคการเมืองสามารถดำเนินกิจกรรมทางการเมืองของตนได้ โดยให้ปลอดจากการครอบงำและลดทอนอิทธิพลของผู้มีอำนาจ กลุ่มทุนทางการเมือง และนักธุรกิจให้ได้มากที่สุด มิเช่นนั้นแล้ว แทนที่พรรคการเมืองจะเป็นตัวกลางเชื่อมระหว่างรัฐกับประชาชนในการจัดทำนโยบายสาธารณะ (Public Policy) เพื่อประชาชนส่วนรวม กลับกลายเป็นการเชื่อมระหว่างรัฐกับนายทุน กลายเป็นนโยบายสาธารณะเพื่อนายทุน42 การที่รัฐให้เงินสนับสนุนแก่พรรคการเมืองก็จะเป็นส่วนช่วยให้พรรคการเมืองมิต้องพะวงอยู่กับค่าใช้จ่ายต่าง ๆ ของพรรค ทั้งในส่วนที่ใช้เพื่อการบริหารกิจการภายใน และที่ใช้เพื่อจัดกิจกรรมทางการเมือง อันจะเป็นช่องทางให้นักธุรกิจ กลุ่มทุน และผู้มีอิทธิพลทั้งหลายเข้าแทรกแซงและบิดเบือนกระบวนการสร้างและสะท้อนเจตนารมณ์ทางการเมืองของประชาชน ให้กลายเป็นการสะท้อนผลประโยชน์ของตนและพวกพ้องเท่านั้น นอกจากนี้ ยังเป็นการช่วยส่งเสริมให้พรรคการเมืองขนาดเล็ก ที่จัดตั้งขึ้นใหม่และไม่เป็นที่รู้จักดีนัก สามารถดำเนินกิจกรรมทางการเมือง เผยแพร่อุดมการณ์และนโยบายของพรรค ขยายฐานสมาชิก และร่วมสร้างเจตนารมณ์ทางการเมืองของประชาชนได้43

ด้วยเหตุที่เงินสนับสนุนที่รัฐจัดสรรให้แก่พรรคการเมืองนี้เป็นเงินที่มาจากภาษีอากรของประชาชน ดังนั้น จึงต้องมีการสร้างระบบควบคุมตรวจสอบที่ทำให้มั่นใจได้ว่า เงินสนับสนุนของรัฐจะถูกนำไปใช้เพื่อการทำกิจกรรมทางการเมือง เช่น จัดทำนโยบาย ขยายจำนวนสมาชิกและสาขา เผยแพร่พัฒนาแนวคิดประชาธิปไตย และจัดให้สมาชิกลงเลือกตั้ง ฯลฯ จริง มิใช่เป็นช่องทางให้มีการจัดตั้งพรรคการเมืองขึ้นมาหาประโยชน์จากเงินสนับสนุน ซึ่งมาตรการควบคุมตรวจสอบก็มีหลายอย่าง หนึ่งในนั้นคือ การกำหนดให้พรรคการเมืองที่ได้รับเงินสนับสนุนดังกล่าวต้องจัดทำ “รายงานการใช้จ่ายเงินสนับสนุนของพรรคการเมือง” ในรอบปีปฏิทินให้ถูกต้องตามความเป็นจริง ยื่นต่อคณะกรรมการการเลือกตั้ง เพื่อจะได้ตรวจสอบว่ามีการรั่วไหลเข้ากระเป๋าใครหรือไม่ ใช้ไปโดยถูกต้องตามแผนงานและวัตถุประสงค์หรือไม่ เป็นไปเพื่อประโยชน์ในการพัฒนาการเมืองและเสริมสร้างประชาธิปไตยหรือไม่ ดังที่ศาสตราจารย์ ดร. อักขราทร จุฬารัตน์ ระบุไว้ในความเห็นในการวินิจฉัยคดีส่วนตน ตอนหนึ่งว่า

“พรรคการเมืองเป็นสถาบันหลักของการปกครองระบอบประชาธิปไตยมีภาระหน้าที่ในการผดุงไว้ซึ่งหลักการสำคัญของการปกครองระบอบประชาธิปไตยและเป็นสถาบันที่ทำหน้าที่คัดสรรผู้แทนเข้าไปทำหน้าที่ทั้งในฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหาร การบริหารและจัดการภายในพรรคการเมืองจึงมีลักษณะที่พิเศษและแตกต่างจากองค์กรในฝ่ายบริหารโดยทั่วไป และการใช้จ่ายเงินของพรรคการเมืองมีความสำคัญต่อการดำเนินกิจการของพรรคการเมืองให้บรรลุวัตถุประสงค์การดำเนินการให้เป็นไปตามบทบัญญัติในมาตรา 62 จึงมีความสำคัญต่อการพัฒนาพรรคการเมืองและการพัฒนาระบอบประชาธิปไตย และในทางตรงกันข้าม หากไม่ดำเนินการให้เป็นไปตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าว ก็อาจส่งผลให้เกิดความเสียหายต่อการพัฒนาพรรคการเมืองและเป็นอุปสรรคต่อการปกครองระบอบประชาธิปไตย...”44

3.2  กฎหมายของต่างประเทศ

ในบรรดาประเทศทั้งหลายที่มีการจัดสรรเงินสนับสนุนจากภาครัฐให้แก่พรรคการเมือง (Public Funding) นั้น ล้วนแล้วแต่มีระบบในการควบคุมตรวจสอบการใช้จ่ายเงินสนับสนุนว่าใช้ถูกต้องตามแผนงาน โครงการ หรือวัตถุประสงค์ของเงินหรือไม่ เพียงแต่ระดับความเข้มงวดของการตรวจสอบจะมากน้อยแตกต่างกันออกไป แต่อย่างน้อย มาตรฐานขั้นต่ำสุดก็คือ การทำให้เกิดความโปร่งใสและนำไปสู่การตรวจสอบโดยสาธารณชน โดยการเปิดเผยบัญชีและรายงานการเงินของพรรคการเมืองต่อสาธารณะ45 เมื่อมีตรวจพบว่า มีการไม่ปฏิบัติตามหน้าที่ที่กฎหมายกำหนด หรือมีการฝ่าฝืนกฎหมาย เช่น ไม่นำส่งรายงาน มีทุจริต ใช้เงินผิดประเภท/วัตถุประสงค์ สภาพบังคับก็มีหลากหลายไล่เรียงได้ตั้งแต่ การเรียกเงินในส่วนนั้นคืน หรือเรียกเงินคืนพร้อมค่าปรับทางปกครอง46 การตัดสิทธิมิให้ได้รับการสนับสนุนทั้งหมด47 หรือแต่บางส่วนในปีต่อไป48  ที่กล่าวไปนี้เป็นมาตรการบังคับเหนือพรรคการเมือง ส่วนตัวบุคคลผู้ดำรงตำแหน่งในพรรคการเมืองที่ไม่ปฏิบัติหน้าที่หรือกระทำความผิด ก็อาจเสี่ยงต่อโทษปรับทางปกครองและโทษทางอาญา49

จากการสำรวจกฎหมายพรรคการเมืองและกฎหมายการเงินของพรรคการเมือง และกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้องกว่า 70 ประเทศทั่วโลก พบว่า มีเพียง 7 ประเทศ (รวมประเทศไทย) เท่านั้น ที่กำหนดไว้ในกฎหมายให้การไม่จัดส่งรายงานการเงินและสิ่งอื่นที่คล้ายคลึงกันภายในกำหนด หรือใช้จ่ายเงินสนับสนุนพรรคการเมืองผิดแผกไปจากที่กฎหมายกำหนด เป็นเหตุร้ายแรงถึงขนาดต้องยุบ/ เลิก/ เพิกถอน/ ลบชื่อพรรคการเมืองนั้น ๆ ออกจากสารบบเลยทีเดียว50 แต่ทั้งนี้ ในบรรดา 7 ประเทศข้างต้น มีเพียง 2 ประเทศคือ สาธารณรัฐเชค และประเทศไทยเท่านั้นที่ให้มีการยุบพรรคการเมือง เพียงเพราะไม่จัดส่งรายงานการเงินภายในกำหนดหรือรายงานไม่ถูกต้องตรงตามความเป็นจริงเพียงครั้งหรือปีเดียว51 ประเทศอื่น ๆ ที่เหลือ แม้จะกำหนดเหตุยุบพรรคข้อนี้ไว้ แต่ก็มิใช่จะกระทำได้โดยง่าย เช่น บัลแกเรียและปาปัวนิวกินี ต้องไม่ส่งรายงานการเงิน 2 ปีติดต่อกัน โปรตุเกส ต้อง 3 ปีติดต่อกัน เคนย่าต้องเป็นกรณีนำเงินสนับสนุนไปใช้จ่ายในทางที่ผิด หรืออาร์เจนติน่า เฉพาะกรณีที่ศาลสั่งให้ส่งบัญชีของพรรคแล้วไม่ส่งโดยไม่มีเหตุผลอันสมควรเท่านั้น (โปรดดู รายละเอียดในตารางที่ X ประเทศที่อาจยุบเลิกพรรคการเมืองเพราะทำผิดเกี่ยวกับเงินสนับสนุนหรือรายงานการเงิน)  

ตารางที่ X
ประเทศที่อาจยุบเลิกพรรคการเมืองเพราะทำผิดเกี่ยวกับเงินสนับสนุนหรือรายงานการเงิน52

 

ประเทศ หน้าที่ เหตุยุบ-เลิกพรรค
Argentina               เมื่อศาลเรียกให้ส่งสมุดบัญชีการเงินของพรรคการเมือง

หากไม่นำส่งตามคำสั่งศาลโดยไม่มีเหตุอันสมควร ให้ถอนชื่อออกจากทะเบียน

Bulgaria

ส่งรายงานการเงินประจำปี ภายใน 31 มีนาคม ให้แก่ สำนักงานสอบบัญชีแห่งชาติ  (National Audit Office)

ไม่จัดส่ง 2 ปีติดต่อกัน ศาลแห่งกรุงโซเฟีย (Court of Sofia) สั่งยุบพรรคการเมือง
Czech Republic ส่งรายงานการเงินประจำปีให้แก่สภาผู้แทนราษฎร ภายใน 1 เมษายน ของทุกปี

หากไม่ส่งภายในกำหนด ถือเป็นอันเลิกพรรคการเมืองนั้น และให้กระทรวงมหาดไทยลบชื่อออกจากทะเบียน

Kenya

หากใช้เงินสนับสนุนของพรรคการเมืองที่รัฐจัดสรรให้ ไปใช้จ่ายเป็นเงินเดือน ค่าตอบแทน ฯลฯ แก่สมาชิกหรือผู้สนับสนุนของพรรคการเมือง;  ใช้ติดสินบนเจ้าหน้าที่ของรัฐ; ใช้ประกอบธุรกิจอื่นที่มิได้อยู่ในภารกิจหน้าที่ปกติของพรรคการเมือง; หรือใช้เพื่อการอย่างหนึ่งอย่างใดซึ่งไม่สอดคล้องกับหลักประชาธิปไตยที่มีหลากหลายพรรคการเมือง และหลักการเลือกตั้งที่เป็นประชาธิปไตย

นายทะเบียนโดยความเห็นชอบของคณะกรรมการการเลือกตั้งเพิกถอนการจดทะเบียนพรรคการเมือง
Portugal ก่อนสิ้นเดือนพฤษภาคมของทุกปี ต้องส่งบัญชีการเงินของปีที่ผ่านไป ต่อศาลรัฐธรรมนูญ

หากไม่ส่งบัญชีการเงินของพรรคการเมือง 3 ปีติดต่อกัน ให้ศาลรัฐธรรมนูญสั่งเลิกพรรคการเมือง

Papua New Guinea ส่งรายงานการเงิน 3 เดือนหลังเลือกตั้งและทุก ๆ 12 เดือนหลังจากนั้น ให้แก่นายทะเบียนพรรคการเมือง  หากไม่จัดส่งรายงานการเงินเป็นเวลา 2 ปีติดต่อกันโดยไม่มีเหตุผลอันสมควร คณะกรรมการว่าด้วยความสุจริตของพรรคการเมืองและผู้สมัครเลือกตั้ง (Integrity of Political Parties and Candidates Commission) สั่งลบชื่อจากทะเบียน

3.3 หน้าที่จัดส่งรายงานการเงินของการรวมกลุ่มในลักษณะอื่น ๆ ตามกฎหมายไทย

เมื่อศึกษาเปรียบเทียบกับกฎหมายไทยฉบับอื่น ๆ ที่รัฐใช้เป็นเครื่องมือกำกับดูแลการรวมกลุ่มอื่น ๆ ที่เป็นนิติบุคคลเช่น มูลนิธิ สมาคม สหกรณ์ สมาคมการค้า หอการค้า ฯลฯ แล้ว พบว่า มักจะมีการกำหนดให้นิติบุคคลต่าง ๆ ดังกล่าวต้องจัดทำงบดุลและรายงานการดำเนินกิจการเป็นประจำทุกปี โดยต้องได้รับการรับรองจากที่ประชุมใหญ่ของสมาชิกนิติบุคคลนั้น ๆ ก่อน จากนั้น จะต้องรายงานพร้อมส่งสำเนาเอกสารต่อนายทะเบียนตามกฎหมายที่เกี่ยวข้องภายในกำหนดเวลาเช่น ภายในเดือนมีนาคมของทุกปีหรือภายใน 30 วันนับแต่วันที่มีการประชุม53

อย่างไรก็ดี แม้ว่าจะมีการกำหนดหน้าที่ต้องรายงานกิจการให้เจ้าพนักงานตามกฎหมายในเรื่องนั้น ๆ ทราบเป็นประจำทุกปี แต่การฝ่าฝืน ไม่ปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าว เพียงครั้งหรือสองครั้ง กลับมิได้ถือเป็นเหตุให้รัฐมีอำนาจที่จะสั่งเลิกหรือยุบการรวมกลุ่มที่เป็นนิติบุคคลดังกล่าวได้ ตัวอย่างเช่น นายทะเบียนจะสั่งเลิกสหกรณ์ได้ก็ต่อเมื่อไม่นำส่งรายงานกิจการประจำปี 3 ปีติดต่อกัน ส่วนกรณีนิติบุคคลอื่น การไม่นำส่งรายงานกิจการประจำปีย่อมมีผลเพียงแค่โทษปรับ หลังจากเมื่อพ้นกำหนดส่งแล้วไม่ส่ง และนายทะเบียนมีคำสั่งให้จัดส่ง แต่ก็ยังไม่ส่งเท่านั้น มิได้มีผลเป็นการเลิก เพิกถอน ลบชื่อนิติบุคคลดังกล่าวแต่อย่างใด เว้นแต่จะเข้าด้วยเหตุเลิกอื่น ๆ เช่น การไม่จัดส่งรายงานกิจการเป็นเวลาสองปีติดต่อกัน และไม่นำพาต่อคำสั่งของเจ้าพนักงาน อาจถือว่า เป็นการหยุดการดำเนินการตั้งแต่สองปีขึ้นไป อันเป็นเหตุให้เลิกนิติบุคคลนั้น ๆ ได้54

4. บทวิเคราะห์ความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของการยุบพรรคเพราะเหตุรายงานเงินสนับสนุน

การกำหนดให้พรรคการเมืองซึ่งรับเงินสนับสนุนจากกองทุนเพื่อการพัฒนาพรรคการเมืองมีหน้าที่ต้องจัดส่งรายงานการใช้จ่ายเงินสนับสนุนของพรรคการเมืองให้ถูกต้องตามความเป็นจริง และใช้จ่ายตามหลักเกณฑ์ที่กฎหมายกำหนด เป็นมาตรการที่ชอบด้วยเหตุผลและชอบด้วยกฎหมาย เพื่อสร้างความโปร่งใสในระบบการเงินของพรรคการเมืองในส่วนที่ได้รับการอุดหนุนจากรัฐ อันมาจากภาษีอากรของประชาชน ให้เป็นไปอย่างคุ้มค่า สมดังเจตนารมณ์ของกฎหมาย ลดทอนอิทธิพลของกลุ่มทุน และผู้บริจาครายใหญ่ ส่งเสริมให้พรรคการเมืองขนาดเล็กสามารถดำเนินกิจกรรมทางการเมืองได้ แต่อย่างไรก็ดี การยุบพรรคการเมืองเพียงเพราะเหตุที่ไม่ปฏิบัติหรือปฏิบัติไม่ถูกต้องในเรื่องเงินสนับสนุนนี้กลับมีปัญหาความไม่เหมาะสมทางนิตินโยบาย (Legal Policy) และปัญหาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญหลายประการ ดังนี้

4.1 ไม่สอดคล้องกับเป้าหมายของนโยบายการให้เงินสนับสนุนแก่พรรคการเมือง

แม้ว่าการจัดให้มีระบบควบคุมตรวจสอบการใช้จ่ายเงินสนับสนุนพรรคการเมือง ซึ่งมาจากภาษีอากรของประชาชน มิให้เกิดการรั่วไหล เป็นการใช้จ่ายที่คุ้มค่า จะมีความสำคัญยิ่ง แต่กำหนดให้ยุบพรรคการเมืองที่ใช้จ่ายไม่ถูกต้องตามหลักเกณฑ์ ไม่นำส่งรายงานเงินสนับสนุนภายในกำหนดเวลา หรือแม้แต่รายงานเท็จ กลับส่งผลร้ายแรงถึงขนาดเป็นการรื้อร้างเป้าหมายที่ดีของนโยบายข้อนี้ ดังมีตัวอย่างปรากฎให้เห็นในหลายคดีที่พรรคการเมืองต้องถูกยุบไป ทั้ง ๆ ที่ ไม่ได้มีการทุจริต คงเป็นเพียงความพลาดผิดทางเทคนิคกฎหมาย อาทิ พรรคเอกภาพส่งรายงานเงินสนับสนุนล่าช้า เพราะหัวหน้าไปต่างจังหวัดและมิได้มอบหมายเป็นหนังสือให้กรรมการบริหารพรรคคนอื่นนำส่งแทน55 หรือผู้ลงชื่อนำส่งรายงานของพรรคธรรมชาติไทยมิใช่ผู้ดำรงตำแหน่งที่กฎหมายกำหนดไว้ให้มีการมอบหมายในกิจการภายนอกได้56 หรือกรณีพรรคไทที่หัวหน้าพรรคนำเงินสนับสนุนค่าไปรษณียากรไปชำระค่าเช่าสำนักงานที่ตั้งพรรคที่ติดค้างกันอยู่57

กรณีตัวอย่างเหล่านี้ จึงเป็นเครื่องยืนยันสิ่งที่ศาสตราจารย์ ดร. สุจิต บุญบงการ อดีตตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ วิเคราะห์ไว้อย่างน่าสนใจว่า “...ประเทศไทยมีความไม่ไว้วางใจในพรรคการเมืองค่อนข้างสูง ซึ่งได้มีการออกกฎหมายบังคับใช้แก่พรรคการเมืองค่อนข้างเข้มงวด... การมีกฎหมายมาบังคับใช้เช่นนี้ อาจมีผลให้พรรคการเมืองที่ไม่รับผิดชอบ หรือจัดตั้งขึ้นมาเพื่อผลประโยชน์ระยะสั้นบางประการ ต้องสิ้นสุดหรือถูกยุบไป แต่ความเข้มงวดของกฎหมายก็ได้มีผลให้พรรคการเมืองบางพรรคที่มีความตั้งใจดี ที่จะเป็นพรรคการเมืองที่ดี แต่ต้องใช้เวลาในการพัฒนาอาจถูกยุบเลิกไป อันเกิดจากความผิดพลาดบางประการที่ไม่ได้ตั้งใจ....” 58

4.2 ไม่สอดคล้องกับเจตนารมณ์รัฐธรรมนูญ

การที่รัฐธรรมนูญรับรองเสรีภาพของบุคคลในการรวมตัวกันจัดตั้งพรรคการเมืองและดำเนินกิจกรรมทางการเมืองไว้นั้น ก็ด้วยตระหนึกถึงความสำคัญของพรรคการเมืองในการทำหน้าที่เป็นตัวกลางเชื่อมระหว่างรัฐกับประชาชน (Participatory Political Linkage)59 ระดมความคิดความเห็น สร้างเป็นเจตนารมณ์ทางการเมือง มุ่งเข้าสู่อำนาจรัฐผลักดันเจตนารมณ์ดังกล่าวให้สัมฤทธิ์ผล ฉะนั้น การยุบพรรคการเมือง แม้เป็นพรรคการเมืองเล็ก ๆ ก็ย่อมกระทบต่อหน้าที่สำคัญของพรรคการเมืองในข้อนี้ และยิ่งเมื่อใดก็ตามที่เป็นการยุบพรรคการเมืองขนาดกลางหรือขนาดใหญ่ซึ่งมีสมาชิกพรรคเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร หรือกล่าวอีกนัยหนึ่ง พรรคการเมืองซึ่งกำลังทำหน้าที่ตัวกลางเชื่อมระหว่างรัฐกับประชาชนในระบบการเมืองอย่างเป็นทางการ การยุบพรรคการเมืองดังกล่าวเพียงเพราะเหตุการใช้จ่ายไม่ถูกต้อง ไม่รายงานการใช้จ่าย หรือรายงานไม่ถูกต้อง จึงไม่เพียงแต่ย้อนแย้งกับนโยบายการให้เงินสนับสนุนแก่พรรคการเมืองเท่านั้น หากแต่ยังขัดแย้งโดยตรงต่อเจตนารมณ์รัฐธรรมนูญที่รับรองความสำคัญของพรรคการเมืองในฐานะที่เป็นตัวเชื่อมระหว่างรัฐกับประชาชนอีกด้วย60 และยิ่งเมื่อพิจารณาว่า ระบบการเมืองของไทยเป็นระบบปิด เฉพาะผู้ที่เป็นสมาชิกพรรคการเมืองเท่านั้นที่จะลงสมัครเลือกตั้ง ส.ส. ได้61 ก็ยิ่งเห็นได้ชัดว่า การยุบพรรคการเมืองมีผลเป็นการทำลายตัวเชื่อมตัวนี

4.3 ขัดต่อหลักความได้สัดส่วน

เป้าหมายของระบบควบคุมตรวจสอบการใช้จ่ายเงินสนับสนุนของพรรคการเมืองคือ ให้พรรคการเมืองที่ได้รับเงินสนับสนุน ใช้จ่ายเงินเฉพาะในกิจการของพรรค เพื่อสร้างเจตนารมณ์ทางการเมืองของประชาชน ผ่านกิจกรรมต่าง ๆ ของพรรคการเมืองอย่างแท้จริง มิให้เกิดการรั่วไหล หรือใช้จ่ายอย่างไม่คุ้มค่าไม่สมเหตุผล การจะทำให้บรรลุเป้าหมายดังกล่าวได้นั้นอาจกระทำได้หลายวิธีการ ไม่ว่าจะเป็นการเรียกคืนเงินสนับสนุน การเรียกคืนพร้อมค่าปรับ การระงับการจ่ายเงินสนับสนุนเป็นการชั่วคราว การปรับลดหรืองดให้เงินสนับสนุน ไม่ว่าทั้งหมดหรือแต่บางส่วนที่รัฐพึงจัดสรรในกรณีปกติ หรือการใช้มาตรการบังคับทางปกครอง เช่น โทษปรับทางปกครองและค่าปรับทางปกครองที่กำหนดเป็นรายวัน ทั้งต่อพรรคการเมืองและผู้ดำรงตำแหน่งในพรรคการเมือง ซึ่งไม่ปฎิบัติหน้าที่หรือปฏิบัติไม่ถูกต้อง หรือแม้แต่การกำหนดให้เป็นความผิดและโทษทางอาญาสำหรับตัวหัวหน้า กรรมการบริหาร และเจ้าหน้าที่ของพรรคการเมือง ผู้กระทำการทุจริต เบียดบัง ยักยอกเงินสนับสนุน หรือเจตนาใช้จ่ายเงินสนับสนุนให้ผิดแผกแตกต่างไปจากหลักเกณฑ์ที่กำหนดไว้ในกฎหมายพรรคการเมือง ประกาศ กกต. และประกาศคณะกรรมการกองทุนเพื่อการพัฒนาการเมือง

ในด้านหนึ่ง อาจมองได้ว่า การถือเอาเหตุที่ไม่ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์การใช้จ่ายเงินสนับสนุนให้ถูกต้อง ไม่รายงานการใช้จ่าย หรือรายงานเท็จ เป็นเหตุให้มีการยุบพรรคการเมืองนั้น ถือเป็นมาตรการเชิงป้องปราม (Deterrent Measure) ที่ทำให้พรรคการเมืองต่าง ๆ ต่างหวาดกลัว ระแวดระวัง และต้องยอมปฏิบัติตนให้ถูกต้องตามระเบียบที่วางไว้ จึงถือเป็นหนึ่งในมาตรการที่ชอบธรรมอันทำให้บรรลุเป้าหมายของระบบการควบคุมตรวจสอบการใช้จ่ายเงินสนับสนุนที่กล่าวมาข้างต้นได้ แต่ในอีกด้านหนึ่ง เมื่อพิจารณาให้ลึกซึ้งลงไปถึงเป้าหมายของการจัดให้มีเงินสนับสนุนของรัฐให้แก่พรรคการเมือง ซึ่งแน่นอนก็ย่อมต้องมีระบบการควบคุมตรวจสอบการใช้จ่ายเงินดังกล่าวต่อพ่วงมาด้วยนั้น จะเห็นได้ว่า การยุบพรรคการเมืองด้วยเหตุผลข้อนี้มิใช่มาตรการที่จะทำให้บรรลุเป้าหมายของการให้เงินสนับสนุนได้เลย ซ้ำร้ายยังเป็นการทำลายเป้าหมายของนโยบายการให้เงินสนับสนุนอีกด้วย ดังนั้น จึงถือเป็นมาตรการที่ขัดต่อหลักความได้สัดส่วน62

นอกจากนี้  เมื่อพิจารณาต่อไปอีกว่า ยังคงมีอีกหลายมาตรการที่รุนแรงและกระทบเสรีภาพในการดำรงอยู่ของพรรคการเมืองน้อยกว่า แต่ก็สามารถทำให้บรรลุเป้าหมายของระบบการควบคุมตรวจสอบการใช้จ่ายเงินสนับสนุนได้เช่นเดียวกัน เช่น การดำเนินคดีอาญาแก่หัวหน้าหรือกรรมการบริหารที่กระทำผิด การให้กรรมการพ้นจากตำแหน่ง ฯลฯ ก็จะเห็นได้ชัดเจนว่า การบัญญัติให้มีการยุบพรรคเพียงเพราะกระทำผิดในเรื่องเงินสนับสนุนเป็นการก้าวข้ามขั้นตอนการเลือกใช้มาตรการที่จำกัดสิทธิเสรีภาพ ไล่เลียงไปตามลำดับจากน้อยไปหามาก อันเป็นนิติวิธีการปรับใช้หลักความได้สัดส่วน

ยิ่งไปกว่านั้น ด้วยเหตุที่การยุบพรรคการเมืองย่อมกระทบโดยตรงต่อเสรีภาพของบรรดาสมาชิกทั้งปวงพรรคการเมืองนั้น ทั้งเสรีภาพในการดำรงอยู่และเสรีภาพในการดำเนินกิจกรรมทางการเมืองเป็นกลุ่ม (Collective Expression) ในนามของพรรคการเมือง การยุบพรรคการเมืองอันเนื่องมาจากการไม่ใช้จ่ายเงินสนับสนุนให้ถูกต้องตามกฎหมาย ไม่รายงาน รายงานเท็จ หรือการทุจริตโดยหัวหน้า กรรมการ และเจ้าหน้าที่พรรค ไม่กี่คน หรือแม้แต่คณะกรรมการบริหารพรรคส่วนมากจะร่วมกันทุจริตก็ตาม แต่ผลกระทบในวงกว้างต่อสมาชิกทั้งหมด ซึ่งถูกปิดช่องทางการมีส่วนร่วมแสดงออกซึ่งเจตนารมณ์ทางการเมือง ทั้ง ๆ ที่มิได้มีส่วนกระทำผิดด้วย ความผิดพลาดอย่างมากที่สุดก็คือ สมาชิกเหล่านั้นละเลย ไม่ใส่ใจ หรือ “โง่” ไปเลือกคนไม่ดีให้เป็นผู้บริหารพรรค แต่ก็เห็นได้ชัดว่า “เป็นการบังคับเกินกว่าเหตุทำให้เกิดความเสียหายและเดือดร้อนแก่ผู้บริหารพรรคและสมาชิกพรรคที่ไม่เกี่ยวข้อง” 63

ทั้งนี้ จากประสบการณ์ยุบ 16 พรรคจากเหตุนี้ นับตั้งแต่ปี 2541 จนถึงปัจจุบัน ที่มีการใช้บังคับกฎหมายอย่างเข้มงวดมากนั้น ก็เป็นเครื่องยืนยันความไม่สมเหตุสมผลของเหตุยุบพรรคและการบังคับใช้กฎหมายในเรื่องนี้ได้เป็นอย่างดี ที่เห็นชัด ๆ ก็มี พรรคอำนาจประชาชนซึ่งต้องถูกยุบไปเพราะใช้ใบเสร็จปลอมหลายใบในโครงการวารสารและจดหมายข่าว รวมเป็นเงินเพียงแค่ 17,524 บาท จากยอดเงินในโครงการ 355,200 บาท ของยอดเงินสนับสนุนรวมทั้งหมด 1,713,000 บาท หรือคิดเป็นสัดส่วนใบเสร็จที่มีการโกงเท่ากับร้อย 4.93 ของยอดเงินโครงการ หรือร้อยละ 1.02 ของยอดเงินสนับสนุนทั้งหมดที่พรรคได้รับจัดสรรในปีนั้น64 พรรคเอกภาพที่ต้องถูกยุบไปเพราะส่งรายงานเงินสนับสนุนล้าช้าไป 9 วัน65 หรือพรรคเกษตรก้าวหน้าต้องถูกยุบไป ทั้ง ๆ ที่กรรมการพรรคคนหนึ่งได้มีหนังสือขอให้นายทะเบียนตรวจสอบการใช้จ่ายเงินของพรรค66 ทั้ง ๆ ที่คณะกรรมการบริหารพรรคเสรีประชาธิปไตยได้แต่งตั้งคณะทำงานขึ้นมาสอบสวนข้อเท็จจริงเกี่ยวกับเหตุทุจริตแล้ว67 และยิ่งเมื่อพิเคราะห์ถึงผลทางกฎหมายที่จะมีต่อกรรมการบริหารพรรคการเมืองเหล่านั้นหลังจากศาลสั่งยุบพรรคแล้ว อันได้แก่ การห้ามไปจดแจ้งจัดตั้งพรรคการเมืองใหม่ ห้ามเป็นกรรมการบริหารพรรคการเมืองอื่น และเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งเป็นเวลา 5 ปี68 ก็ยิ่งประจักษ์แจ้งแก่ใจว่า ไม่มีความสมเหตุสมผลในการใช้บังคับกฎหมายข้อนี้เลยแม้แต่น้อย

จากเหตุผลต่าง ๆ ข้างต้น จึงเห็นว่า การบัญญัติกฎหมายให้ยุบพรรคการเมืองด้วยเหตุข้อนี้ ขัดต่อหลักความได้สัดส่วนอย่างชัดแจ้ง

4.4 เหตุผลอื่น ๆ

การยุบพรรคการเมืองด้วยเหตุข้อนี้แน่นอนว่า ไม่สอดคล้องกับหลักการยุบพรรคการเมืองซึ่งเป็นที่ยอมรับในระดับสากล กล่าวคือ  รัฐอาจใช้อำนาจเข้าไปสลายการรวมกลุ่มในรูปพรรคการเมืองได้ก็ต่อเมื่อพรรคการเมืองนั้นเป็น (ก) ปฏิปักษ์ต่อการดำรงอยู่ของรัฐ (ข) ปฏิปักษ์ต่อระบอบประชาธิปไตย (ค) ปฏิปักษ์ต่ออัตลักษณ์ทางรัฐธรรมนูญ (Constitutional Identity) เช่น หลักสาธารณรัฐ หลักราชอาณาจักร หรือหลักรัฐที่เป็นกลางทางศาสนา (Secular State) และ (ง) พรรคการเมืองที่ไม่ดำเนินการในฐานะพรรคการเมืองอย่างแท้จริง เช่น ตลอดเวลา 8 ปีไม่เคยมีการส่งสมาชิกลงสมัครรับเลือกตั้งเลย

และโดยเฉพาะอย่างยิ่ง ไม่สอดคล้องกับมาตรา 22 (1) ของกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมืองซึ่งบัญญัติรับรองเสรีภาพในการรวมกลุ่มหรือเสรีภาพในการสมาคม (Freedom of Association) ครอบคลุมถึงเสรีภาพในการจัดตั้งพรรคการเมืองและดำเนินกิจกรรมทางการเมืองของประชาชนในฐานะที่เป็นสิทธิโดยปริยาย (Implied Right) 69 ซึ่งประเทศไทยเป็นภาคีในกติกานี้ด้วย อีกทั้งยังไม่ปรากฎในกฎหมายไทยที่ใช้บังคับกับการรวมกลุ่มกันของบุคคลเป็นนิติบุคคลในรูปแบบอื่น ๆ เช่น มูลนิธิ สมาคม สหกรณ์ สมาคมการค้า หอการค้า ฯลฯ ดังรายละเอียดในหัวข้อ 3.3 ข้างต้น ตลอดจน พบว่า กฎหมายพรรคการเมืองของบรรดา 70 ประเทศที่ทำการศึกษาวิจัย มีเพียง 1 ประเทศคือ สาธารณรัฐเชก ที่มีบทบัญญัติกำหนดให้ยุบพรรคการเมืองเพราะไม่จัดส่งรายงานเงินสนับสนุนเช่นเดียวกับกฎหมายพรรคการเมืองไทย และอีก 1 ประเทศคือเคนย่า ที่กำหนดให้ยุบพรรค หากมีการใช้จ่ายเงินสนับสนุนพรรคการเมือง ฝ่าฝืนข้อห้ามตามกฎหมาย อนึ่ง แม้ว่ากฎหมายพรรคการเมืองปัจจุบัน จะเปิดช่องให้พรรคการเมืองที่ไม่จัดส่งรายงานเงินสนับสนุนภายในวันที่ 31 มีนาคม หรือจัดส่งเอกสารหลักฐานไม่ครบถ้วน สามารถจัดส่งเพิ่มเติมได้ภายในระยะเวลาที่กกต. กำหนดตามมาตรา 82 ประกอบมาตรา 42 วรรคสองและมีโอกาสชี้แจงแสดงเหตุผลแล้วก็ตาม  แต่กระนั้นก็ดี ก็ยังเห็นว่า การยุบพรรคการเมืองเพราะเหตุนี้มีปัญหาในเชิงหลักการ เพราะการผ่อนปรนดังกล่าวมิได้รวมถึงกรณีที่ผู้ดำรงตำแหน่งในพรรคการเมืองทุจริต เป็นเหตุให้มีการใช้จ่ายเงินผิดหลักเกณฑ์และเกิดการรายงานเท็จซึ่งกรณีเช่นนี้ ย่อมนำไปสู่การยุบพรรคโดยไม่เข้าข้อยกเว้นให้ผ่อนปรนตามมาตรา 42 วรรคสอง และยังคงกระทบต่อเสรีภาพของสมาชิกพรรคคนอื่นและกระทบต่อสิทธิของกรรมการบริหารพรรคคนอื่นที่ไม่ได้รู้เห็นกับการทุจริตด้วยอยู่ดี

นอกจากนี้ การยุบพรรคการเมืองอันเป็นข้อยกเว้นนั้น ควรจะถือต้องตามเหตุสากล คือ กรณีที่มีข้อเท็จจริงแสดงให้เห็นได้ว่า พรรคการเมืองดังกล่าวมิได้ประสงค์จะรวมกลุ่มกันเพื่อสร้างเจตนารมณ์ทางการเมืองอีกต่อไป จึงจะสอดคล้องกับเจตนารมณ์ของการรับรองเสรีภาพในการจัดตั้งพรรคการเมืองและลักษณะความสำคัญของพรรคการเมืองในการปกครองระบอบประชาธิปไตย โดยเริ่มจากมาตรการที่กระทบต่อเสรีภาพของสมาชิกพรรคการเมืองน้อยที่สุด คือ การเสนอให้ศาลรัฐธรรมนูญสั่งให้หัวหน้าและคณะกรรมการบริหารพรรคซึ่งไม่จัดส่งรายงานการใช้เงินสนับสนุนและไม่ยอมชี้แจงต่อ กกต. พ้นจากตำแหน่ง จากนั้น ก็เป็นหน้าที่ของสมาชิกพรรคการเมืองทั้งหลายในอันที่จะจัดให้มีการประชุมใหญ่เพื่อเลือกตั้งหัวหน้าและคณะกรรมการบริหารพรรคชุดใหม่ และเมื่อเวลาล่วงพ้นไปแล้วระยะหนึ่ง หากสมาชิกคนอื่น ๆ ของพรรคยังไม่นำพาต่อการจัดการประชุมใหญ่ ก็ถือเสมือนหนึ่งว่า พรรคการเมืองดังกล่าว สมัครใจเลิกดำเนินการในฐานะพรรคการเมืองไปโดยปริยาย และเข้าสู่กระบวนการวินิจฉัยให้พรรคการเมืองนั้นสิ้นสภาพความเป็นพรรคการเมืองต่อไป.

 

 


 

1. บทความนี้เป็นส่วนหนึ่งของงานวิจัยเรื่อง แนวทางการปรับปรุงกฎหมายเกี่ยวกับการยุบพรรคการเมือง ซึ่งได้รับทุนสนับสนุนจากสถาบันพระปกเกล้า

2. ผู้ช่วยศาสตราจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย

3. นับรวมพรรคที่ถูกยุบไปเพราะเหตุข้อนี้และเหตุรายงานกิจการ 3 พรรคคือ พรรควิถีไทย พรรคพลังเกษตรกร และพรรคเอกภาพ และพรรคที่ถูกยุบไปเพราะเหตุข้อนี้และเหตุไม่ประชุมใหญ่ให้ถูกต้องตามมาตรา 65 วรรคหนึ่ง (5) ของกฎหมายพรรคการเมือง 2541 อีก 1 พรรคคือพรรคไทด้วย.

4. พรป. พรรคการเมือง 2550, ม. 82 เทียบ ม. 42.

5. พรป. พรรคการเมือง 2550, ม. 45 – 47 และ ม. 50.

6. พรป. พรรคการเมือง 2550, ม. 47 วรรคสอง และ ม. 124 วรรคหนึ่งซึ่งมีโทษปรับทางปกครองไม่เกิน 50,000 บาท และชำระค่าปรับทางปกครองอีกไม่เกินวันละ 500 บาท โปรดเปรียบเทียบกับ ม. 82, ม. 93, ม. 97 – 98 และ ม. 124 วรรคสอง ซึ่งมีทั้งยุบพรรค โทษปรับทางปกครองไม่เกิน 100,000 บาท และวันละไม่เกิน 1,000 บาท อีกทั้งยังห้ามเป็นกรรมการบริหารพรรคใหม่หรือจดแจ้งจัดตั้งพรรคใหม่เป็นเวลา 5 ปี ตลอดจนอาจต้องถูกเพิกถอนสิทธิเลือกตั้ง 5 ปีด้วย

7. คดีพรรคประชาชน - ศร. ที่ 34/2544 ลงวันที่ 16 ตุลาคม 2544 [รจ. ล. 119 ต.51ก (31 พฤษภาคม 2545) น. 223 – 252]; และคดีพรรควิถีไทย - ศร. ที่ 52/2545 ลงวันที่ 24 กันยายน 2545 [รจ. ล. 120 ต.70ก (21 กรกฎาคม 2546) น. 63 – 118]

8. ประกาศคณะกรรมการการเลือกตั้ง เรื่อง กองทุนเพื่อการพัฒนาพรรคการเมือง พ.ศ. 2551, [รจ. ล.125 ต.๓๔ ก (18 กุมภาพันธ์ 2551) น. 8 – 29] ข้อ 50 พรรคการเมืองต้องส่ง “สำเนาหลักฐานประกอบการจ่ายเงินที่หัวหน้าพรรคการเมือง หรือกรรมการบริหารพรรคการเมืองที่หัวหน้าพรรคการเมืองมอบหมายเป็นหนังสือและเหรัญญิกพรรคการเมืองลงนามรับรองสำเนาถูกต้องทุกแผ่น”; คดีพรรคไท  - ศร. ที่ 42/2546 ลงวันที่ 28 ตุลาคม 2546 [รจ. ล. 121 ต.48ก (4 สิงหาคม 2547) น. 1 – 171]; คดีพรรคพลังธรรม - ศร. ที่ 19/2550 ลงวันที่ 18 ตุลาคม 2550 [รจ. ล. 125 ต.49ก (18 มีนาคม 2551) น. 1 – 112]; และคดีพรรคพลังเกษตรกร; ศร. ที่ 4-5/2553 ลงวันที่ 31 มีนาคม 2553 [รจ. ล. 127 ต.64ก (19 ตุลาคม 2553) น. 17 – 77].

9. คดีพรรคสันติภาพ - ศร. ที่ 23/2546 ลงวันที่ 17 มิถุนายน 2546 [รจ. ล. 121 ต.19ก (22 มีนาคม 2547) น. 1 – 74] น. 4.

10. คดีพรรคพลังธรรม - ศร. ที่ 19/2550 ลงวันที่ 18 ตุลาคม 2550 [รจ. ล. 125 ต.49ก (18 มีนาคม 2551) น. 1 – 112] น. 4 และ13.

11. คดีพรรคพลังธรรม, เรื่องเดิม, น. 6 –7, และ 14.

12. คดีพรรคไท, เรื่องเดิม, น. 23 – 24.

13. ประกาศคณะกรรมการการเลือกตั้ง เรื่อง กองทุนเพื่อการพัฒนาพรรคการเมือง พ.ศ. 2551, ข้อ 51 – 55 [รจ. ล.125 ต.๓๔ ก (18 กุมภาพันธ์ 2551) น. 8 – 29]

14. คดีพรรคไทยประชาธิปไตย  - ศร. ที่ 42/2547 ลงวันที่ 13 พฤษภาคม 2547 [รจ. ล. 121 ต.84ก (29 ธันวาคม 2547) น. 1 – 152] น. 17.

15. คดีพรรคชาติประชาธิปไตย - ศร. ที่ 52/2548 ลงวันที่ 9 สิงหาคม 2548 [รจ. ล. 123 ต.13ก (14 กุมภาพันธ์ 2549) น. 140 – 249] น. 146.

16. คดีพรรคอำนาจประชาชน - ศร. ที่ 50/2546 ลงวันที่ 11 ธันวาคม 2546 [รจ. ล. 121 ต.54ก (27 สิงหาคม 2547) น. 1 – 118] น. 11 – 12.

17. พรป. พรรคการเมือง 2550, ม. 77,  81 และประกาศคณะกรรมการการเลือกตั้ง เรื่อง การกำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการ เงื่อนไข และจำนวนค่าใช้จ่ายในการสนับสนุนพรรคการเมือง ประจำปี 2554 ตามมาตรา 81 แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. 2550; คดีพรรคพลังเกษตรกร – เสรีประชาธิไตย –พรรคไท (ค่าเช่าสำนักงาน)

18. คดีพรรคเกษตรก้าวหน้า - ศร. ที่ 49/2547 ลงวันที่ 29 กรกฎาคม ธันวาคม 2547 [รจ. ล. 122 ต.32ก (5 เมษายน 2548) น. 1 – 92] น. 9.

19. คดีพรรคเสรีประชาธิปไตย  - ศร. ที่ 83/2547 ลงวันที่ 11 พฤศจิกายน 2547 [รจ. ล. 122 ต.64ก (8 สิงหาคม 2548) น. 1 – 148] น. คดีพรรคไท  - ศร. ที่ 42/2546 ลงวันที่ 28 ตุลาคม 2546 [รจ. ล. 121 ต.48ก (4 สิงหาคม 2547) น. 1 – 171] น. คดีพรรคไทยประชาธิปไตย  - ศร. ที่ 42/2547 ลงวันที่ 13 พฤษภาคม 2547 [รจ. ล. 121 ต.84ก (29 ธันวาคม 2547) น. 1 – 152] คดีพรรคพลังเกษตรกร; ศร. ที่ 4-5/2553 ลงวันที่ 31 มีนาคม 2553 [รจ. ล. 127 ต.64ก (19 ตุลาคม 2553) น. 17 – 77]; คดีพรรคก้าวหน้า - ศร. ที่ 55/2547 ลงวันที่ 14 กันยายน 2547 [รจ. ล. 122 ต.35ก (25 เมษายน 2548) น. 150 – 248]

20. คดีพรรคไทยประชาธิปไตย  - ศร. ที่ 42/2547 ลงวันที่ 13 พฤษภาคม 2547 [รจ. ล. 121 ต.84ก (29 ธันวาคม 2547) น. 1 – 152] น. 10 – 17.

21.คดีพรรคเกษตรก้าวหน้า - ศร. ที่ 49/2547 ลงวันที่ 29 กรกฎาคม ธันวาคม 2547 [รจ. ล. 122 ต.32ก (5 เมษายน 2548) น. 1 – 92] น. 9.

22. คดีพรรคพลังเกษตรกร พรรคเสรีประชาธิไตย พรรคไท พรรคไทยประชาธิปไตย และพรรคก้าวหน้า, อ้างแล้ว.

23. คดีพรรคไท  - ศร. ที่ 42/2546 ลงวันที่ 28 ตุลาคม 2546 [รจ. ล. 121 ต.48ก (4 สิงหาคม 2547) น. 1 – 171]

24.คดีพรรคเสรีประชาธิปไตย  - ศร. ที่ 83/2547 ลงวันที่ 11 พฤศจิกายน 2547 [รจ. ล. 122 ต.64ก (8 สิงหาคม 2548) น. 1 – 148]

25. คดีพรรคประชารัฐ - ศร. ที่ 6/2544 ลงวันที่ 15 กุมภาพันธ์ 2544 [รจ. ล. 118 ต.117ก (20 ธันวาคม 2544) น. 57 – 111]

26.พรป. พรรคการเมือง 2550, ม. 42 ประกอบ ม. 17 ว.2.

27. คดีพรรครักษ์แผ่นดินไทย - ศร. ที่ 17/2550 ลงวันที่ 18 ตุลาคม 2550 [รจ. ล. 125 ต. 46ก (12 มีนาคม 2551) น. 1 – 70] น. 8.

28. คดีพรรคธรรมชาติไทย - ศร. ที่ 22/2550 ลงวันที่ 1 พฤศจิกายน 2550 [รจ. ล. 125 ต.55ก (1 เมษายน 2551) น. 1 – 99]
และแม้พรรคจะอ้างว่า  ข้อบังคับซึ่งกกต. เห็นชอบแล้ว ระบุให้เลขาธิการ ผู้อำนวยการพรคทำแทนได้ ฟังไม่ขึ้น เพราะข้อบังคับใช้เฉพาะกิจการภายในของพรรค โปรดดู หน้า 12-13

29.คดีพรรคพัฒนาสังคม - ศร. ที่ 51/2544 ลงวันที่ 27 ธันวาคม 2544 [รจ. ล. 119 ต. 70ก (24 กรกฎาคม 2545) น. 87 – 168] น. 89 – 90.

30. ศร. ที่ 19/2550 ลงวันที่ 18 ตุลาคม 2550 [รจ. ล. 125 ต. 49ก (18 มีนาคม 2551) น. 1 – 112] น. 13: คดีพรรคพลังธรรมซึ่งถูกยุบพรรคเพราะเหตุไม่ส่งเอกสารหลักฐานประกอบการใช้จ่ายเงินสนับสนุนไปพร้อมกับรายงานการเงิน.

31.คดีพรรคพลังเกษตรกร - ศร. ที่ 4-5/2553 ลงวันที่ 31 มีนาคม 2553 [รจ. ล. 127 ต.64ก (19 ตุลาคม 2553) น. 17 – 77] น.  18 และ 24.

32.คดีพรรคเอกภาพ - ศร. ที่ 2/2545 ลงวันที่ 17 มกราคม 2545 [รจ. ล. 1119 ต.90ก (16 กันยายน 2545) น. 159 – 226] น. 162.

33. ศร. ที่ 8/2545 ลงวันที่ 28 กุมภาพันธ์ 2545 [รจ. ล. 119 ต. 113ก (12 พฤศจิกายน 2545) น. 204 – 257] น. 205 – 207: วินิจฉัยยุบพรรคสังคมใหม่ ซึ่งยื่นล่าช้าไป 3 วัน คือ วันที่ 5 เมษายน 2544 [หมายเหตุ - วันที่ 31 มีนาคม 2544 เป็นวันเสาร์ วันสุดท้ายของการส่งจึงต้องเป็นวันจันทร์ที่ 2 เมษายน 2544]; ศร. ที่ 18/2550 ลงวันที่ 18 ตุลาคม 2550 [รจ. ล. 125 ต. 47ก (13 มีนาคม 2551) น. 1 – 68] น. 8 - 9: พรรคธัมมาธิปไตย ยื่นรายงานกิจการล่าช้าไป 4 วัน คือ ส่งวันที่ 4 เมษายน 2549 โดยข้ออ้างที่ว่า อันที่จริง เจ้าหน้าที่ของพรรคนำมาส่งพร้อมกับรายงานการเงินเมื่อวันที่ 29 มีนาคม 2549 แต่ลืมยื่นรายงานกิจการไปพร้อมด้วย ฟังไม่ขึ้น.

34. คดีพรรคสังคมใหม่ - ศร. ที่ 8/2545 ลงวันที่ 28 กุมภาพันธ์ 2545 [รจ. ล. 119 ต. 113ก (12 พฤศจิกายน 2545) น. 204 – 257] น. 206.

35. ศร. ที่ 2/2545 ลงวันที่ 17 มกราคม 2545 [รจ. ล. 1119 ต.90ก (16 กันยายน 2545) น. 159 – 226] น. 163.

36. คำวินิจฉัยส่วนบุคคลของศาสตราจารย์ ดร. อมร รักษาสัตย์ ในคดีพรรคถิ่นไทย – ศร.  ที่ 1/2545 ลงวันที่ 10 มกราคม 2545 [รจ. ล. 119 ต. 90ก (16 กันยายน 2545) น. 1 – 158] น. 134 – 150.

37. ความเห็นในการวินิจฉัยคดีส่วนตนของนายนุรักษ์ มาประณีต ในคดีพรรคธัมมาธิปไตย – ศร. ที่ 18/2550 ลงวันที่ 18 ตุลาคม 2550 [รจ. ล. 125 ต. 47ก (13 มีนาคม 2551) น. 1 – 68] น. 63 – 64.

38. พรป. พรรคการเมือง 2550, ม. 42 ว. 2; และคดีพรรคพลังเกษตรกร - ศร. ที่ 4-5/2553 ลงวันที่ 31 มีนาคม 2553 [รจ. ล. 127 ต.64ก (19 ตุลาคม 2553) น. 17 – 77] น. 24 – 25. 

39. โปรดดู พรป. พรรคการเมือง 2550, ม. 42 วรรคสอง และ ม. 82 ซึ่งอนุโลมใช้มาตรา 42 วรรคสอง; และความเห็นในการวินิจฉัยส่วนตนของนายนุรักษ์ มาประณีต ในคดีที่ตัดสินในช่วงรอยต่อระหว่างกฎหมายเดิมกับกฎหมายใหม่หลายคดี เช่น คดีพรรคพลังธรรม - ศร. ที่ 19/2550 ลงวันที่ 18 ตุลาคม 2550 [รจ. ล. 125 ต.49ก (18 มีนาคม 2551) น. 1 – 112] น. 106ซึ่งวินิจฉัยไว้ว่า “...เจตนารมณ์ของกฎหมายที่เปิดโอกาสให้พรรคการเมือง ซึ่งไม่ได้จัดทำรายงานการใช้จ่ายเงินสนับสนุนของพรรคการเมืองยื่นต่อคณะกรรมการการเลือกตั้งภายในเวลาที่กำหนด หรือยื่นโดยไม่ถูกต้องตามความเป็นจริงยังสามารถยื่นรายงานดังกล่าวได้ภายในระยะเวลาที่คณะกรรมการการเลือกตั้งแจ้งเตือนได้อีกวาระหนึ่ง [นอกจากนี้ ยัง – เพิ่มโดยผู้เขียน] บัญญัติเพิ่มเติมให้คณะกรรมการการเลือกตั้งมีอำนาจสั่งให้พรรคการเมืองรายงานภายในระยะเวลาที่กำหนดก่อน หากพรรคการเมืองที่ได้รับแจ้งไม่ดำเนินการแล้ว คณะกรรมการการเลือกตั้งจึงมีอำนาจดำเนินการให้ยุบพรรคการเมืองนั้นได้...”

40. การให้การสนับสนุนทางการเงินและอื่น ๆ แก่พรรคการเมืองที่เป็นอยู่ ณ ปัจจุบัน มีรากฐานจากงานวิจัยของรองศาสตราจารย์ ดร. วิษณุ วรัญญู และคณะ เรื่อง แนวทางการพัฒนากฎหมายเกี่ยวกับการให้การสนับสนุนทางการเงินและประโยชน์อย่างอื่นจากรัฐและเอกชน แก่พรรคการเมือง และสมาชิกพรรคการเมือง (กรุงเทพฯ: นิติธรรม, 2540); โปรดดู ข้อวิจารณ์สภาพปัญหาการเงินของพรรคการเมืองไทยในอดีต ในหนังสือดังกล่าวหน้า 21 – 46.

41. มนตรี รูปสุวรรณ และคณะ, เจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540, (กรุงเทพฯ: วิญญูชน, 2542) น. 120 – 127 และ น. 531 – 534; และ พรป. พรรคการเมือง 2541, ม. 56 – 64.

42. ผู้สนใจเรื่องนี้ในมุมมองเชิงเปรียบเทียบ โปรดดู Kay Lawson (ed.), Political Parties and Linkage: A Comparative Perspective, (New Haven: Yale University Press, 1980).

43. ความข้อนี้เห็นได้ชัดเจนจากการที่กฎหมายพรรคการเมืองแบ่งเงินสนับสนุนออกเป็น 2 ประเภทคือ (ก) เงินสนับสนุนที่จัดสรรเป็นรายปี จัดสรรให้แก่พรรคที่ส่งสมาชิกลงสมัครรับเลือกตั้งแล้วและได้คะแนนเสียงตามเกณฑ์ขั้นต่ำตามมาตรา 75 และ (ข) การสนับสนุนอื่นตามมาตรา 81 ซึ่งจัดสรรให้แก่พรรคการเมืองที่ไม่มีสิทธิได้รับจัดสรรเป็นรายปีตามข้อ (ก) ซึ่งก็คือ พรรคการเมืองที่จัดตั้งขึ้นใหม่และยังไม่ได้ส่งสมาชิกลงสมัครรับเลือกตั้ง หรือพรรคการเมืองที่ตั้งมานานพอสมควรและได้ส่งสมาชิกลงสมัครเลือกตั้งแล้วแต่ได้คะแนนไม่ถึงเกณฑ์ขั้นต่ำ หรือพรรคการเมืองขนาดเล็กนั่นเอง; โปรดดู พรป. พรรคการเมือง 2550, ม. 81 โดยเฉพาะใน (7) “การอื่นเพื่อให้พรรคการเมืองสามารถดำเนินกิจกรรมทางการเมืองอย่างเท่าเทียมกัน...” และ ประกาศคณะกรรมการการเลือกตั้ง เรื่อง การกำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการ เงื่อนไข และจำนวนค่าใช้จ่ายในการสนับสนุนพรรคการเมือง ประจำปี 2554 ตามมาตรา 81 แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. 2550 ข้อ 3 (4) ประกอบ.

44. ความเห็นในการวินิจฉัยคดีส่วนตนในคดีพรรคธรรมชาติไทย - ศร. ที่ 22/2550 ลงวันที่ 1 พฤศจิกายน 2550 [รจ. ล. 125 ต.55ก (1 เมษายน 2551) น. 1 – 99] น. 27 – 28.

45. ผู้สนใจในเรื่องการควบคุมตรวจสอบการเงินของพรรคการเมืองเปรียบเทียบ โปรดดู Karl-Heinz Nassmacher, “Monitoring, Control and Enforcement of Political Finance Regulation,” ใน Reginald Austin, และ Maja Tjernström (editors), International Institute for Democracy and Electoral Assistance (IDEA) Handbooks Series – Funding of Political Parties and Election Campaigns, (Stockholm: Trydells Tryckeri AB, 2003), น. 135 – 154.

46. เช่น ประเทศเกาหลีใต้ หากรายงานเท็จถูกเรียกเงินคืนหรือถูกลดเงินในปีถัดไป ในอัตราสองเท่าของจำนวนที่เป็นเท็จ พร้อมทั้งดำเนินคดีอาญาแก่เจ้าหน้าที่พรรคการเมืองที่กระทำความผิด: The Political Fund Act No. 7682, Aug. 4, 2005, art. 29 และ art. 46 – 49.

47. เช่น ประเทศจอร์เจีย – หากไม่ส่งรายงานการเงินของพรรคภายในกำหนด จะถูกตัดสิทธิรับเงินอุดหนุนเป็นเวลา 1 ปี: Organic Law of Georgia on Political Unions of Citizens dated 31 October 1997, art. 30, 33 and art. 34.

48. เช่น ประเทศเกาหลีใต้ หากไม่ส่งรายงานการเงินภายในกำหนด ให้หักลดเงินสนับสนุนที่พรรคการเมืองนั้นพึงได้รับการจัดสรรลง ร้อยละ 25: The Political Fund Act No. 7682, Aug. 4, 2005, art. 29.

49. Karl-Heinz Nassmacher, เรื่องเดิม, น. 151 – 153.

50. อนึ่ง มีข้อสังเกตว่า บางประเทศเช่น เชด (Chad) เอริเทีย (Eritrea) หรือโมรอคโค (Morocco) กำหนดเหตุยุบพรรคไว้อย่างกว้างขวางมาก กล่าวคือ เมื่อมีการฝ่าฝืนไม่ปฏิบัติตามกฎหมายพรรคการเมือง ซึ่งอาจถูกนำมาใช้ในกรณีที่ไม่ส่งรายงานการเงินหรือรายงานเท็จด้วยก็ได้: Chad: Act No. 45 of 14 December 1994 on charter of political parties, art. 37, art. 39 – 40; Eritrea: Proclamation on the Formation of Political Parties and Organizations No. 2001, art. 17: Morocco: Dahir No. 1-06-18 of 15 Muharram 1427 promulgating Law No. 36-04 relating to political parties (RB No. 5400 of March 2, 2006), art. 52.

51. เดิม ในประเทศอัลเบเนียนั้น หากไม่ส่งรายงานการเงิน ถือเป็นเหตุให้ยุบพรรคการเมือง; Report on Dissolution of Political Parties and Analogous Measures, adopted by the Venice Commission at its 35st Plenary Session (12 – 13 June, 1998) CDL-INF (98) 14, น. 5; แต่เหตุยุบพรรคตามข้อนี้ได้ถูกยกเลิกไปแล้ว โปรดดู Albania LAW no. 8580, dated 02/17/2000 for political parties.

52. Argentina: Organic Law on Political Paries, LAW N º 23 298, Gazette: 25/10/1985, art. 7, 37 and art. 50d; Bulgaria: Law on Political Parties, Promulgated in State Gazette No. 28 (1 April 2005), latest Amended in State Gazette No. 6 (23 January 2009), art. 40 (1) 4 และ art. 33; Czech Republic: Act of Law 424/1991 Coll., on association in political parties and political movements, §13 (1) b) and art. 18; Kenya: Act No. 10 of 2007 – Political Parties Act, art. 26 (1) (f) และ art. 30 (2); Portugal: Organic Law No. 2/2003 of 22 August 2003 governing Political Parties, art. 18 para.1 e) ประกอบกับ Organic Law No. 56/1998 of 18 Auguest 1998 on Finance of Political Parties and Election Campaign (as latest amended by Organic Law No.1/2001 of 14 August 2001) art. 13; Papua New Guinea: Organic Law on the Integrity of Political Parties and Candidates 2003, art. 42 (d) และ art. 88.

53. โปรดดู ป.พ.พ., ม. 136 และกฎกระทรวงว่าด้วยการจดทะเบียนมูลนิธิ การดำเนินกิจการ และการทะเบียนมูลนิธิ พ.ศ. 2545, ข้อ 13; พรบ. สหกรณ์ พ.ศ. 2542, ม. 66 – 67; พรบ. แรงงานสัมพันธ์ พ.ศ. 2518, ม. 75 และ ม. 108; พรบ. สมาคมการค้า พ.ศ. 2509, ม. 27 – 28; พรบ. หอการค้า พ.ศ. 2509, ม. 34 – 35.

54. โปรดดู ป.พ.พ., ม. 131 (3) กรณีมูลนิธิ, ม.102 (3) กรณีสมาคม; พรบ. สหกรณ์ พ.ศ. 2542, ม. 71 (1); พรบ. แรงงานสัมพันธ์ พ.ศ. 2518, ม. 83 (3) และ ม. 111; พรบ. สมาคมการค้า พ.ศ. 2509, ม. 36 (3); พรบ. หอการค้า พ.ศ. 2509, ม. 43 (3); นอกจากนี้ ยังมีกฎหมายอื่นที่เกี่ยวกับการรวมกลุ่มซึ่งมีการจดทะเบียนเพื่อการตามกฎหมายเฉพาะ มิใช่การจดทะเบียนเพื่อจัดตั้งนิติบุคคลเช่น พรบ. ส่งเสริมวิสาหกิจชุมชน พ.ศ. 2548, ม. 8 วรรคสองกำหนดให้กรมส่งเสริมการเกษตรถอนชื่อวิสาหกิจชุมชนที่ไม่แจ้งความประสงค์ในการดำเนินกิจการเป็นเวลาสองปีติดต่อกันออกจากทะเบียน.

55. ศร. ที่ 2/2545 ลงวันที่ 17 มกราคม 2545 [รจ. ล. 119 ต.90ก (16 กันยายน 2545) น. 159 – 226]

56. ศร. ที่ 22/2550 ลงวันที่ 1 พฤศจิกายน 2550 [รจ. ล. 125 ต.55ก (1 เมษายน 2551) น. 1 – 99]

57.ศร. ที่ 42/2546 ลงวันที่ 28 ตุลาคม 2546 [รจ. ล. 121 ต.48ก (4 สิงหาคม 2547) น. 1 – 171]

58.สุจิต บุญบงการ, “กฎหมายพรรคการเมือง: โอกาสและข้อจำกัดในการส่งเสริมและพัฒนาพรรคการเมือง,” วารสารศาลรัฐธรรมนูญ, ปีที่ 5 ฉบับที่ 15 (กันยายน – ธันวาคม 2546) น .17.

59. ไม่ว่าจะเป็นตัวเชื่อมในด้านการมีส่วนร่วม (Participatory Linkage) หรือตัวเชื่อมในด้านนโยบายสาธารณะที่มุ่งตอบสนองความต้องการ (Policy-Responsive Linkage); โปรดดู Kay Lawson, “Political Parties and Linkage,” ใน Kay Lawson (ed.), Political Parties and Linkage: A Comparative Perspective, (New Haven: Yale University Press, 1980), น. 13 – 14.

60. โปรดดู คำวินิจฉัยหลายฉบับของนายมานิต วิทยาเต็ม ซึ่งเป็นเสียงข้างน้อยในคดียุบพรรคหลายคดีที่พยายามสื่อสารหลักการข้อนี้ อาทิ คดีพรรคเกษตรกร - ศร. ที่ 51/2546 ลงวันที่ 16 ธันวาคม 2546 [รจ. ล. 121 ต.58ก (7 กันยายน 2547) น. 1 – 85] น. 43 – 44; คดีพรรคสันติภาพ - ศร. ที่ 23/2546 ลงวันที่ 17 มิถุนายน 2546 [รจ. ล. 121 ต.19ก (22 มีนาคม 2547) น. 1 – 74] น. 41 เป็นต้น.

61. รัฐธรรมนูญ 2550, ม. 101 (3); โปรดดู ข้อวิจารณ์การบังคับให้ผู้สมัคร ส.ส. ต้องสังกัดพรรคการเมืองที่ส่งผลต่อระบบการเมืองไทย ใน อมร จันทรสมบูรณ์, “บทความเขาพระวิหาร 2,” เว็ปไซต์เครือข่ายกฎหมายมหาชนไทย – www.pub-law.net, วันอาทิตย์ที่ 14 กันยายน พ.ศ. 2551   เข้าถึง ณ วันที่ 12 กันยายน 2553.

62. รัฐธรรมนูญ 2550, ม. 29; และโปรดดู นิติวิธีในการตรวจสอบการจำกัดเสรีภาพตามหลักความได้สัดส่วน ในบรรเจิด สิงคะเนติ, หลักพื้นฐานของสิทธิเสรีภาพ และศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ตามรัฐธรรมนูญ, (กรุงเทพฯ: วิญญูชน พิมพ์ครั้งที่ 2, 2547), น. 324; ซึ่งผู้เขียนเห็นว่า นิติวิธีดังกล่าวไม่เพียงแต่จะใช้กับกรณีการกำหนดมาตรการจำกัดเสรีภาพที่กำหนดไว้ใน “กฎ” หรือออกเป็น “คำสั่งทางปกครอง” เท่านั้น หากแต่จะต้องใช้กับขั้นตอนการบัญญัติ “กฎหมาย” ด้วย

63. สรุปความเห็นของตุลาการเสียงข้างน้อย นายมานิต วิทยาเต็ม ที่ปรากฎในคำวินิจฉัยกลางคดีพรรคเสรีประชาธิปไตย – ศร. ที่ 83/2547 ลงวันที่ 11 พฤศจิกายน 2547 [รจ. ล. 122 ต.64ก (8 สิงหาคม 2548) น. 1 – 148] น. 12.

64. คดีพรรคอำนาจประชาชน - ศร. ที่ 50/2546 ลงวันที่ 11 ธันวาคม 2546 [รจ. ล. 121 ต.54ก (27 สิงหาคม 2547) น. 1 – 118] น. 1 และ 11 – 12.

65. คดีพรรคเอกภาพ - ศร. ที่ 2/2545 ลงวันที่ 17 มกราคม 2545 [รจ. ล. 1119 ต.90ก (16 กันยายน 2545) น. 159 – 226] น. 163 – 164.

66. เป็นข้อเท็จจริงที่ปรากฎในคำร้องของนายทะเบียนพรรคการเมืองเองว่า รักษาการเลขาธิการพรรคเป็นผู้มีหนังสือแจ้งให้ตรวจสอบการใช้จ่ายเงินสนับสนุน – ศร. ที่ 49/2547 ลงวันที่ 29 กรกฎาคม ธันวาคม 2547 [รจ. ล. 122 ต.32ก (5 เมษายน 2548) น. 1 – 92] น. 2 – 3.

67. อย่างไรก็ดี ในคดีนี้ อาจมองได้ว่า การจัดตั้งคณะทำงานดังกล่าวเป็นเพียงการดำเนินการแก้เกี้ยวเพื่อประโยชน์ในการแก้ต่างคดีเท่านั้น – ศร. ที่ 83/2547 ลงวันที่ 11 พฤศจิกายน 2547 [รจ. ล. 122 ต.64ก (8 สิงหาคม 2548) น. 1 – 148] น. 7.

68. อนึ่ง ข้อห้าม 2 ข้อแรกมีอยู่แล้วตั้งแต่กฎหมายพรรคการเมือง 2541 ส่วนการเพิกถอนสิทธิเลือกตั้ง 5 ปีนั้นเพิ่งจะมีในกฎหมายพรรคการเมือง 2550; โปรดดู พรป. พรรคการเมือง 2541, ม. 69 เทียบ ฉบับ 2550, ม. 97 และ ม. 98; และอันที่จริง หากมีการยุบพรรคด้วยเหตุข้อนี้ กรรมการบริหารพรรคซึ่งมิได้มีส่วนร่วมหรือปล่อยปละละเลยให้มีการกระทำผิด จะไม่ถูกเพิกถอนสิทธิเลือกตั้ง.

69. แม้ว่ามาตรา 22 (1) ของกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมืองซึ่งบัญญัติรับรองเสรีภาพในการรวมกลุ่มจะมิได้กล่าวถึงพรรคการเมืองไว้อย่างชัดแจ้งเหมือนการรวมกลุ่มในรูปสหภาพแรงงาน แต่เมื่อพิเคราะห์รายงานการประชุมการจัดทำยกร่างบทมาตราดังกล่าวแล้วสามารถอนุมานถึงเจตนารมณ์ของผู้ร่างได้ว่า เสรีภาพในการรวมกลุ่มตามมาตรานี้ครอบคลุมถึงการจัดตั้งพรรคการเมืองด้วย; โปรดดู K.J. Partsch, “Freedom of Conscience and Expression, and Political Freedom,” ใน L. Henkin (ed.) The International Bill of Rights. The Covenant on Civil and Political Rights, (New York/ Guildford: Columbia University Press, 1981), น. 235, อ้างถึงใน Eva Brems, “Freedom of Political Association and the Question of Party Closures,” ใน Wojciech Sadurski (ed.), Political Rights under Stress in 21st Century Europe, (Oxford: Oxford University Press, 2006), หน้า 121.

เข้าสู่ระบบ