นิติราษฎร์ : นิติศาสตร์เพื่อราษฎร

นิติราษฎร์ ฉบับ ๓๑ (ฐาปนันท์ นิพิฏฐกุล)

เจตจำนงปวงประชาจักคือปราการต้านรัฐประหาร

ในช่วงหลายสัปดาห์ที่ผ่านมา หลายฝ่ายต่างออกมาวิพากษ์ข้อเสนอในคำแถลงการณ์เนื่องในโอกาสครบรอบ 1 ปีนิติราษฎร์ ส่วนใหญ่มุ่งประเด็นไปยังเรื่อง “การลบล้างผลพวงของการรัฐประหาร 19 กันยายน 2549” ซึ่งปรากฏข้อวิจารณ์อย่างอึกทึกครึกโครม ทั้งที่ยังมีข้อเสนออีกหลายประการในคำแถลงการณ์ และในวันที่ได้ออกแถลงการณ์เป็นครั้งแรก (วันอาทิตย์ที่ 18 กันยายน 2554) นั้น นิติราษฎร์ก็ได้อธิบายให้เห็นความชัดเจนของข้อเสนออื่น ๆ ไปบ้างแล้วในระดับหนึ่ง แต่เพื่อเน้นย้ำในเห็นถึงจุดยืนในเรื่องการปฏิเสธรัฐประหารอย่างถึงที่สุด จึงขอหยิบยกข้อเสนออีกประเด็นหนึ่งในคำแถลงการณ์ (แต่ไม่เป็นที่สนใจของสื่อสาธารณะ) มาบอกเล่าให้ทราบกัน ณ ที่นี้อีกครั้ง... หากผู้อ่านได้อ่านข้อเสนอในเรื่องการลบล้างผลพวงของการรัฐประหาร ฯ ซึ่งอยู่ในคำแถลงการณ์ ฯ ประเด็นที่ 1 ประกอบกับคำแถลงการณ์ ฯ ประเด็นที่ 4 เรื่องการยกเลิกรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 และการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในข้อที่ 4 และข้อที่ 5 ก็จะเห็นประเด็นสำคัญที่เกี่ยวข้องกันอีกประเด็นหนึ่งซึ่งนิติราษฎร์เสนอให้มีการจัดทำ “คำประกาศว่าด้วยคุณค่าอันเป็นรากฐานของระบอบเสรีประชาธิปไตย” ประกอบกันไปด้วย แท้จริงแล้ว ข้อเสนอในเรื่องการลบล้างผลพวงของการรัฐประหาร ฯ นั้นย่อมเป็นสิ่งอันพึงกระทำก่อน อีกนัยหนึ่งก็คือ เราจะต้องหันกลับไปปฏิเสธ “สิ่งตกค้าง” ที่สืบเนื่องมาจากรัฐประหาร 19 กันยายน 2549 ประการต่อมา ข้อเสนอที่ให้มีการจัดทำ “คำประกาศว่าด้วยคุณค่าอันเป็นรากฐานของระบอบเสรีประชาธิปไตย” นั้น นิติราษฎร์คาดหวังว่า จะเป็นการวางรากฐานที่สำคัญสำหรับอนาคตที่จะยับยั้งมิให้เกิดการรัฐประหารขึ้นได้อีกต่อไป หรือหากเกิดมีขึ้น จะต้องมีมาตรการซึ่งจะทำให้การรัฐประหารนั้นไร้ผลและไร้ความหมายโดยสิ้นเชิง ทั้งในทางการเมืองและในทางกฎหมาย

ในข้อเขียนชิ้นนี้  ผู้เขียนจึงประสงค์จะขยายความข้อเสนอในเรื่องนี้ให้ชัดเจนยิ่งขึ้น เพื่อประกอบการพิจารณาของสาธารณชนทั้งหลายผู้ใฝ่ใจในระบอบประชาธิปไตย

1. วัตถุประสงค์ของข้อเสนอดังกล่าว

1.1 สภาพการณ์ทางกฎหมายที่เกิดขึ้นภายหลังการรัฐประหาร : ธรรมเนียมการฉีกรัฐธรรมนูญ

เราจะเห็นว่า เมื่อการกระทำรัฐประหารได้สำเร็จลง นอกเหนือจากการออกกฎหมายนิรโทษกรรมให้แก่การกระทำของคณะรัฐประหารเองแล้ว คณะรัฐประหารยังออกประกาศให้กฎหมายรัฐธรรมนูญที่มีผลบังคับใช้อยู่ในขณะนั้นสิ้นสุดลง กล่าวคือ คณะรัฐประหารถือธรรมเนียมในอันที่จะยกเลิกหรือ “ฉีก” กฎหมายสูงสุดของประเทศทิ้งด้วยเสมอ

ดังนั้น วิญญูชนทั่วไปจึงเห็นได้โดยไม่ยากว่า เพราะเหตุใด ในประเทศไทยเรานับจากปี 2490 เป็นต้นมา จึงมีกฎหมายรัฐธรรมนูญหรือธรรมนูญการปกครองแผ่นดินใช้เป็นจำนวนมาก เมื่อเปรียบเทียบกับประเทศที่เป็นประชาธิปไตยอื่น ๆ ในโลก นั่นย่อมแสดงให้เห็นว่า ประเทศไทยต้องทนรับการรัฐประหารหลายครั้งหลายคราและผลพวงของการนั้นอย่างยอมจำนนมาโดยตลอด และที่สำคัญก็คือ นักฎหมายบางส่วนกลับเชื่อด้วยว่า นี่คือจารีตประเพณีทางการเมืองและกฎหมายของไทยไปแล้ว โดยไม่คิดจะตั้งคำถามใด ๆ กับสิ่งที่เกิดขึ้นเลยด้วยซ้ำไป

กรณีที่ว่ามานี้ เมื่อพิจารณาในแง่ระบบกฎหมายย่อมเป็นคำตอบอยู่ในตัวเองแล้วว่า หลักการพื้นฐานที่ว่าด้วย “กฎหมายรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ” นั้น มีผลบังคับ (และหยั่งรากลึกลงไปในจิตสำนึกของนักกฎหมาย) อย่างแท้จริงเพียงใดในประเทศนี้ โดยยังไม่ต้องคำนึงถึงคำวินิจฉัยฝ่ายตุลาการที่ยอมรับคณะรัฐประหารว่ามีฐานะเป็นรัฏฐาธิปัตย์ (เมื่อยึดอำนาจการปกครองประเทศไว้ได้แล้ว) ซึ่งเป็นการใช้ตรรกะทางกฎหมายที่ทำลายล้างหลักการข้างต้นลงอย่างสิ้นเชิง

1.2 นิติราษฎร์เสนอให้มีการจัดทำ “คำประกาศ ฯ” เพื่ออะไร
2. คำประกาศ ฯ ดังกล่าวจะช่วยยับยั้งและต่อต้านรัฐประหารได้อย่างไรบ้าง

เราอาจพิจารณาแนวทางใช้ประโยชน์จากคำประกาศ ฯ ได้ใน 2 ลักษณะคือ

2.1 ในแง่รูปแบบ ต้องทำให้สถานะของคำประกาศ ฯ มีความชอบธรรมอันบริบูรณ์และสูงสุดโดยปราศจากเงื่อนไข ในฐานะที่เป็นเจตจำนงสูงสุดของปวงชนชาวไทยในทางการเมืองการปกครอง อยู่เหนือการกระทำรัฐประหารและการใช้อำนาจทางกฎหมาย (ไม่ว่าจะในรูปแบบใดก็ตาม) ของคณะรัฐประหาร

2.2 ในแง่เนื้อหา ต้องกำหนดให้คำประกาศ ฯ แสดงเจตจำนงของปวงชนชาวไทยอย่างชัดเจน อันจะมีผลให้หากมีการใช้อำนาจนอกระบบกฎหมายเข้าแทรกแซงทางการเมือง การกระทำนั้นจะเป็นปฏิปักษ์กับเจตจำนงที่แสดงออกผ่านทางคำประกาศ ฯ ข้างต้น

ซึ่งผู้เขียนจะได้ขยายความในแง่วิธีการให้เป็นรูปธรรมยิ่งขึ้น ดังนี้

ก. คำประกาศ ฯ พึงมีรูปแบบแยกออกจากระบบกฎหมายและไม่มีสถานะในโครงสร้างของกฎหมาย

ในกรณีนี้ เราต้องเข้าใจแนวคิด (เชิงเทคนิค) ว่าด้วยโครงสร้างของระบบกฎหมายสักเล็กน้อย

กล่าวคือ ในโครงสร้างของระบบกฎหมายในประเทศไทยนั้น บนยอดสุดของโครงสร้างได้แก่ กฎหมายรัฐธรรมนูญ (ตามหลักการที่ว่าด้วยกฎหมายรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุด) ส่วนกฎหมายอื่น ๆ (เช่น พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติ พระราชกำหนด พระราชกฤษฎีกา เป็นต้น) จะไล่ลำดับศักดิ์หรือชั้นของกฎหมายลดหลั่นกันลงมา แต่ไม่ว่าบทกฎหมายเหล่านี้จะมีลำดับชั้นอย่างไรก็ตาม กฎหมายทั้งหมดล้วนอยู่ในโครงสร้างของระบบกฎหมายทั้งสิ้น นั่นหมายถึง บทกฎหมายต่าง ๆ อาจมีถูกเปลี่ยนแปลง แก้ไขเพิ่มเติมโดยอาศัยอำนาจและหลักเกณฑ์ที่กำหนดไว้ในกฎหมายลำดับชั้นที่สูงกว่าได้ตามความเหมาะสม

ดังนี้ เราจึงเข้าใจได้ไม่ยากว่า เมื่อคณะรัฐประหารสามารถยึดอำนาจการปกครองประเทศและฉีกกฎหมายรัฐธรรมนูญซึ่งสถาปนาอำนาจการปกครองไว้ในรูปแบบโครงสร้างทางกฎหมายทิ้งไปแล้ว ในทางข้อเท็จจริง คณะรัฐประหารจึงสามารถบัญญัติกฎหมายใหม่ ออกคำสั่งแก้ไขเปลี่ยนแปลง หรือประกาศยกเลิกกฎหมายฉบับใดฉบับหนึ่งที่มีอยู่ในโครงสร้างระบบกฎหมายเหล่านั้นได้ เนื่องจากอำนาจที่คณะรัฐประหารใช้ขณะนั้นมีลักษณะเป็นอำนาจ (เถื่อนที่เกิดจากปลายกระบอกปืน) ตามความเป็นจริงนั่นเอง

ดังนั้น นิติราษฎร์จึงเสนอให้คำประกาศ ฯ มีสถานะพิเศษ กล่าวคือ แยกออกจากระบบกฎหมายและไม่ให้มีสถานะอยู่ในโครงสร้างของระบบกฎหมายที่ว่ามาข้างต้น ซึ่งถ้าไม่แยกคำประกาศ ฯ ออกจากสถานะในทางกฎหมาย หากมีการรัฐประหารเกิดขึ้นและคณะรัฐประหารสามารถยึดอำนาจการปกครองประเทศไว้ได้ คำประกาศ ฯ ก็อาจถูกยกเลิกหรือถูกประกาศให้สิ้นสุดลงได้ ทั้งนี้ ก็เพื่อปิดทางมิให้คำประกาศ ฯ ถูกฉีกทิ้งได้ได้ง่ายในทำนองเดียวกับการฉีกกฎหมายรัฐธรรมนูญอีกต่อไป

นั่นหมายถึง แม้หากการรัฐประหารจะสำเร็จและฉีกกฎหมายรัฐธรรมนูญทิ้งแล้วก็ตาม แต่คณะรัฐประหารจะไม่สามารถฉีกคำประกาศ ฯ ข้างต้นได้เป็นอันขาด เพราะคำประกาศ ฯ มีลักษณะพิเศษที่แยกออกจากระบบกฎหมายและไม่มีสถานะใด ๆ อยู่ในโครงสร้างของระบบกฎหมายของประเทศนั่นเอง

ข. พึงกำหนดเนื้อหาในคำประกาศ ฯ ในลักษณะการวางหลักการพื้นฐานที่สำคัญ เพื่อประกาศคุณค่าอันสูงสุดของระบอบการเมืองการปกครองแบบประชาธิปไตยต่อหน้าพลเมืองทุกคน

ในที่นี้ คำประกาศ ฯ จึงมีสถานะเป็นการประกาศเจตนารมณ์ทางการเมืองร่วมกันของปวงชนชาวไทย ต้องถือเป็นหลักใหญ่ใจความในการปกครองประเทศ หรืออีกนัยหนึ่ง มีลักษณะเป็นสัญญาประชาคมร่วมกันของพลเมืองซึ่งเป็นเสมือนหลักการและคุณค่าพื้นฐานอันศักดิ์สิทธิ์ที่กฎหมายรัฐธรรมนูญ องค์กรและสถาบันการเมืองใด ๆ จะก้าวล่วงมิได้เป็นอันขาด และเพื่อให้เนื้อหาของคำประกาศ ฯ ธำรงคุณค่าทางการเมืองการปกครองอย่างมั่นคงและถาวร จึงควรกำหนดประเด็นสำคัญในเนื้อหา (อย่างน้อย) 2 ประการได้แก่
ดังนั้น คำแถลงการณ์ของนิติราษฎร์ ในข้อ 5 (ของประเด็นที่ 4) จึงเสนอตัวอย่างเนื้อหาของคำประกาศ ฯ เพื่อเป็นการนำร่องเกี่ยวกับหลักการพื้นฐานต่าง ๆ อาทิเช่น
ตัวอย่างประสบการณ์ในประเทศประชาธิปไตยอื่น ๆ

แนวความคิดในเรื่องสถานะพิเศษของคำประกาศ ฯ เช่นว่านี้ หากเราต้องการดูตัวอย่างจากประสบการณ์ของประเทศประชาธิปไตยในโลก ก็อาจจะพิจารณาได้ เช่น กรณี “คำประกาศว่าด้วยสิทธิมนุษยชนและพลเมือง 1789” ที่เกิดขึ้นภายหลังการปฏิวัติใหญ่ในฝรั่งเศสปี 1789 ซึ่งยังคงมีผลผูกพันและได้รับการยอมรับเชิงคุณค่าทั้งในทางการเมืองและกฎหมายว่า เทียบเท่าหรือสูงกว่ากฎหมายรัฐธรรมนูญของฝรั่งเศสสืบมาจนกระทั่งปัจจุบัน

3. ผลของการมีคำประกาศ ฯ

3.1 ในสถานการณ์รัฐประหารซึ่งมุ่งล้มล้างรัฐบาลที่ชอบด้วยกฎหมายและล้มล้างกฎหมายรัฐธรรมนูญ

1. ในทางการเมือง
2. ในทางกฎหมาย

คณะรัฐประหารย่อมไม่สามารถใช้อำนาจประกาศยกเลิกหรือ “ฉีก” คำประกาศ ฯ ดังกล่าวได้ แม้จะใช้อำนาจประกาศยกเลิกกฎหมายรัฐธรรมนูญที่ใช้บังคับในขณะนั้นได้สำเร็จแล้วก็ตาม
3.2 ในสถานการณ์ปกติ

3.2.1 สถานะในทางการเมือง

คำประกาศ ฯ จะเป็นสัญญาประชาคมร่วมกันของปวงชนชาวไทยอย่างแท้จริง เป็นการประกาศเจตจำนงสูงสุดทางการเมืองที่ยึดถือหลักอำนาจอธิปไตย “เป็นของ” ปวงชนชาวไทย หลักประชาธิปไตยและหลักนิติรัฐว่า เป็นหลักการพื้นฐานในระบอบการเมืองการปกครองของประเทศ และจะเป็นบรรทัดฐานอ้างอิงที่ชัดเจนสำหรับการกระทำทั้งหลายทั้งปวงในทางการเมือง

3.2.2 สถานะในทางกฎหมาย

ดังที่กล่าวแล้วว่า คำประกาศ ฯ จะมีสถานะเป็นเพียงการประกาศเจตจำนงทางการเมืองหรือเป็นสัญญาประชาคมของปวงชนชาวไทยและไม่มีสถานะใด ๆ ในโครงสร้างทางกฎหมาย แต่คำประกาศ ฯ ในฐานะเป็นเจตจำนงอันสูงสุดของพลเมืองที่จะธำรงไว้ซึ่งระบอบการเมืองการปกครองอันชอบธรรม จะถือเป็นหลักการพื้นฐานและความชอบธรรมสำหรับโครงสร้างของระบบกฎหมายในประเทศ เป็นคุณค่าอันถาวรและสูงสุดที่ผูกพันกฎหมายรัฐธรรมนูญ องค์กรและสถาบันการเมืองการปกครองทั้งปวงตามรัฐธรรมนูญ มีฐานะเป็นบรรทัดฐานทางกฎหมายเพื่อใช้สำหรับอ้างอิงในแง่การร่าง แก้ไขเพิ่มเติม การใช้และการตีความกฎหมายรัฐธรรมนูญอย่างเป็นการถาวร

4. สังคมไทยที่ผ่านมาในอดีตมีประสบการณ์ในเรื่องนี้มาก่อนแล้วหรือไม่

หากจะกล่าวว่า ข้อเสนอนี้เป็นสิ่งใหม่ที่สังคมไทยยังไม่คุ้นเคยกันมาก่อนเลยก็อาจคลาดเคลื่อนจากข้อเท็จจริงที่เคยเกิดขึ้นก็เป็นได้

เราจะต้องไม่ลืมว่า “การอภิวัฒน์ 2475” นั้นถูกประกาศอย่างเป็นทางการพร้อมด้วย “หลัก 6 ประการของคณะราษฎร” ซึ่งถือเป็นเจตนารมณ์ที่สำคัญในการอภิวัฒน์ เป็นหลักใหญ่ใจความในการบริหารและปกครองบ้านเมืองในเวลานั้น อีกนัยหนึ่ง “หลัก 6 ประการ” ถือเสมือนเป็น “สัญญาประชาคม” ที่คณะราษฎรผูกพันตนเองและชี้แจงแก่สาธารณชนว่าจะนำการอภิวัฒน์ 2475 ไปในทิศทางใดนั่นเอง กรณีนี้เราจะเห็นด้วยว่า คณะรัฐบาลที่มีขึ้นในช่วงแรกภายหลังการอภิวัฒน์ 2475 ยังถือเป็นธรรมเนียมที่จะปฏิญาณตนก่อนเข้าบริหารราชการแผ่นดินว่า จะยึดมั่นและปฏิบัติตามหลัก 6 ประการของคณะราษฎรสืบไปอีกด้วย

ดังนั้น ข้อเสนอของนิติราษฎร์เพื่อให้มี “คำประกาศ ฯ” จึงมิใช่เรื่องใหม่สำหรับสังคมไทยแต่ประการใด เพราะเป็นสิ่งที่สังคมไทยเคยรับรู้และพยายามสร้างธรรมเนียมปฏิบัติทางการเมืองการปกครองในลักษณะเช่นว่านี้มาแล้วในอดีต เพียงแต่หลักการหรือเจตนารมณ์พื้นฐานของการปกครองในทำนองนี้อาจถูกลืมเลือนจากสาธารณชนไปบ้าง (ด้วยเหตุปัจจัยหลายประการ)

นอกจากนี้ การเสนอของนิติราษฎร์ให้มี “คำประกาศ ฯ” ก็เพื่อสืบทอดและหยั่งรากจิตวิญญาณประชาธิปไตยให้มั่นคงแน่นหนามากขึ้น และที่สำคัญเป็นอย่างยิ่งก็คือ เพื่อให้สอดรับกับพัฒนาการทางการเมืองในปัจจุบันที่กำลังก้าวเข้าใกล้หลักการประชาธิปไตยและหลักนิติรัฐยิ่งขึ้นด้วยอีกประการหนึ่ง.