Home » Blog » ข่าวสาร » นิติราษฎร์ ฉบับที่ ๒๗ (ธีระ สุธีวรางกูร)

นิติราษฎร์ ฉบับที่ ๒๗ (ธีระ สุธีวรางกูร)

Blog Icon

ข่าวสาร นิติราษฎร์

02 August 2011

read 3231

ศาลรัฐธรรมนูญกับการตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม

เป็นธรรมดาอยู่ว่า เมื่อยอมรับถึงหลักความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ ก็จำเป็นอยู่เองที่จะต้องจัดระบบและกลไกเพื่อคุ้มครองรัฐธรรมนูญให้ดำรงอยู่ ได้อย่างสอดรับกับสถานะความเป็นกฎหมายสูงสุด

ตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ วิธีการหนึ่งซึ่งจะใช้ประกันสถานะความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ ก็คือ การกำหนดให้ร่างกฎหมาย ไม่ว่าจะเป็นร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ จะมีเนื้อความขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญไม่ได้ นอกจากนั้น กระบวนการตราร่างกฎหมายเหล่านี้ ก็ต้องดำเนินไปให้ถูกต้องตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ โดยศาลรัฐธรรมนูญจะทำหน้าที่ในการตรวจสอบควบคุม

เมื่อในทางหลักวิชานิติศาสตร์ ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมคือร่างกฎหมายชนิดหนึ่ง อีกทั้งเมื่อพิจารณาจากบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ รัฐธรรมนูญก็มีเนื้อหาซึ่งกำหนดห้ามมิให้มีการแก้ไขหลักการสำคัญของรัฐธรรมนูญ โดยเฉพาะ รูปแบบของระบอบการปกครองและรูปของรัฐด้วย

คำถามที่น่าสนใจ ก็คือ หากมีการโต้แย้งว่าร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมนั้นมีปัญหาเกี่ยวกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ ทั้งนี้ ไม่ว่าจะในทางเนื้อหาหรือแม้กระบวนการตรา ศาลรัฐธรรมนูญจะมีอำนาจตรวจสอบควบคุมความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมหรือไม่...

หากพิจารณาจากคำสั่งของศาลรัฐธรรมนูญที่ ๔ / ๒๕๕๔ แม้ตามข้อเท็จจริงของคดี จะเป็นเรื่องที่ประธานรัฐสภาส่งความเห็นของสมาชิกรัฐสภาจำนวนหนึ่ง เพื่อขอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยตามรัฐธรรมนูญมาตรา ๑๕๔ ว่าร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม ๒ ฉบับที่รัฐสภาให้ความเห็นชอบแล้วนั้น มีปัญหาเกี่ยวกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญหรือไม่ แต่ในฐานะผู้ส่งคำร้อง ประธานรัฐสภาก็ได้ขอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยประเด็นหนึ่งจากที่ได้เสนอไว้สองประเด็นด้วยว่า ศาลรัฐธรรมนูญจะมีอำนาจควบคุมตรวจสอบกระบวนการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญหรือไม่ อีกด้วย

ในคดีดังกล่าวนี้ เมื่อศาลรัฐธรรมนูญได้วินิจฉัยในประเด็นเบื้องต้นเพียงว่า คำร้องของผู้ร้องไม่ต้องด้วยหลักเกณฑ์ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๕๔ วรรคหนึ่ง (๑) ที่ศาลรัฐธรรมนูญจะรับไว้พิจารณาวินิจฉัยได้ กรณีจึงเป็นเรื่องน่าเสียดาย ที่แม้ประเด็นอันเกี่ยวข้องกับเขตอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญในการวินิจฉัยความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมจะถูกหยิบยกขึ้นแล้วโดยประธานรัฐสภา แต่ศาลรัฐธรรมนูญก็ไม่ได้วินิจฉัยถึงปัญหาดังกล่าว

โดยคำสั่งข้างต้นของศาลรัฐธรรมนูญ จึงยังไม่ชัดเจนว่าตามความเห็นของศาลรัฐธรรมนูญ ศาลรัฐธรรมนูญจะเห็นว่าตนมีหรือไม่มีอำนาจตรวจสอบถึงความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม

เรื่องนี้ไม่ได้เป็นประเด็นที่น่าสนใจเฉพาะในทางนิติศาสตร์ แต่เมื่อมีความเป็นไปได้อยู่ว่าอาจจะมีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญในอนาคต ซึ่งมีความเป็นไปได้ด้วยว่าเนื้อหาหรือกระบวนการตรารัฐธรรมนูญอาจถูกหยิบยกให้กลายเป็นปัญหาทางการเมือง แม้การตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม จะกระทำได้โดยอาศัยกระบวนการทางการเมืองระหว่างสมาชิกรัฐสภาด้วยกันเอง หรืออาศัยอำนาจการวีโต้ร่างรัฐธรรมนูญโดยประมุขของรัฐ แต่ก็ยังเป็นการสมควรที่จะสอบทานความคิดกันว่า แท้จริงแล้ว รัฐธรรมนูญได้กำหนดให้ศาลรัฐธรรมนูญสามารถใช้ “อำนาจตุลาการ” ในการตรวจสอบถึงความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมหรือไม่ ด้วยเหตุผลใด

ต่อคำถามข้อนี้ หากเห็นกันว่าศาลรัฐธรรมนูญย่อมมีอำนาจตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม เหตุผลที่จะใช้อธิบายคงเป็นไปในทำนองว่า แม้รัฐธรรมนูญจะไม่มีบทบัญญัติที่ให้อำนาจศาลรัฐธรรมนูญในการตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมอย่างชัดแจ้ง แต่ทว่าเมื่อรัฐธรรมนูญมีบทบัญญัติให้ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจตรวจสอบถึงความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญซึ่งถือว่าเป็น “ร่างกฎหมาย” ชนิดหนึ่งได้ ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมซึ่งถือว่าเป็น “ร่างกฎหมาย” อีกชนิดหนึ่ง ศาลรัฐธรรมนูญก็ย่อมมีอำนาจตรวจสอบถึงความชอบด้วยรัฐธรรมนูญได้เช่นเดียวกันจากเหตุผลเรื่องอำนาจเกี่ยวเนื่องที่ว่า เมื่อมีอำนาจหลัก ศาลก็ย่อมมีอำนาจใกล้เคียงเป็นปริยาย (implied power) และจากการตีความรัฐธรรมนูญเช่นนี้ ก็ย่อมทำให้ศาลรัฐธรรมนูญสามารถคุ้มครองสถานะความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญตามที่รัฐธรรมนูญมอบหมายให้ไว้ได้อย่างที่มันเป็น

อย่างไรก็ดี ความเห็นที่ว่าศาลรัฐธรรมนูญย่อมมีอำนาจตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม อาจถูกโต้แย้งด้วยเหตุผลทางทฤษฎีนิติศาสตร์และจากบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญในหลายประการด้วยกัน

เบื้องต้นควรทราบว่า ตามระบบกฎหมายไทยปัจจุบันซึ่งจัดระบบองค์กรตุลาการให้มีศาลหลายศาลนั้น ศาลรัฐธรรมนูญไม่ได้มีสถานะเป็นศาลที่มีเขตอำนาจทั่วไปเช่นเดียวกันกับศาลยุติธรรม แต่ศาลรัฐธรรมนูญเป็นศาลเฉพาะที่มีเขตอำนาจเป็นการเฉพาะ จากความข้อนี้ ผลที่ตามมาก็คือ ศาลรัฐธรรมนูญจะมีอำนาจวินิจฉัยในเรื่องไหนอย่างไรได้ ก็เฉพาะแต่เมื่อรัฐธรรมนูญได้บัญญัติให้อำนาจไว้อย่างชัดแจ้งเท่านั้น สำหรับการตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม เมื่อกรณีนี้ รัฐธรรมนูญไม่ได้กำหนดไว้อย่างแจ้งชัดให้ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจตรวจสอบ ศาลรัฐธรรมนูญจึงไม่อาจมีอำนาจพิจารณาวินิจฉัยในเรื่องดังกล่าวนี้ได้

ข้อควรทราบต่อไปก็คือ แม้ยังมีข้อถกเถียงทางวิชาการอยู่ว่า เนื้อความแต่ละเรื่องที่ปรากฏอยู่ในรัฐธรรมนูญฉบับหนึ่งหรือเนื้อความที่ปรากฏอยู่ในร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมกับเนื้อความที่ปรากฏอยู่ในรัฐธรรมนูญซึ่งจะถูกแก้ไขเพิ่มเติม มีลำดับศักดิ์เท่ากันหรือไม่ แต่หากเห็นกันว่า ไม่ว่ากรณีจะเป็นประการใด เนื้อความต่างๆ เหล่านั้นย่อมมีศักดิ์ทางกฎหมายเท่ากันเสมอ หากยอมรับความคิดเช่นนี้ ด้วยเหตุผลของเรื่องแล้ว ศาลรัฐธรรมนูญก็ย่อมไม่อาจตรวจสอบถึงความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม

ขอให้พิจารณาโดยเทียบเคียงจากกรณีของร่างพระราชบัญญัติกับพระราชบัญญัติ เพราะเหตุที่ร่างพระราชบัญญัติกับพระราชบัญญัตินั้นมีลำดับศักดิ์ทางกฎหมายเท่ากันใช่หรือไม่ จึงไม่มีการสร้างระบบเพื่อให้องค์กรตุลาการใดสามารถใช้อำนาจตุลาการไปตรวจสอบถึงความชอบด้วยพระราชบัญญัติของร่างพระราชบัญญัติ โดยหากเนื้อความของพระราชบัญญัติกับร่างพระราชบัญญัติเกิดขัดหรือแย้งกัน กรณีก็ย่อมเป็นไปตามหลักทั่วไปที่ว่า “กฎหมายใหม่ยกเลิกกฎหมายเก่า” หรือ “กฎหมายเฉพาะยกเว้นกฎหมายทั่วไป” แทนการให้องค์กรตุลาการเข้ามาทำหน้าที่วินิจฉัยตรวจสอบ  

ในทางตรงกันข้าม สำหรับกรณีของร่างพระราชบัญญัติกับรัฐธรรมนูญนั้น เหตุที่ศาลรัฐธรรมนูญสามารถตรวจสอบถึงความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของตัวร่างพระราชบัญญัติได้ ก็เนื่องจากว่าร่างพระราชบัญญัติซึ่งเป็น “วัตถุที่ถูกตรวจสอบ” กับรัฐธรรมนูญซึ่งเป็น “วัตถุที่เป็นมาตรของการตรวจสอบ” มีสถานะทางกฎหมายไม่เสมอกัน กล่าวคือ ร่างพระราชบัญญัติจะมีลำดับศักดิ์ทางกฎหมายต่ำกว่ารัฐธรรมนูญ และเมื่อรัฐธรรมนูญมีสถานะทางกฎหมายสูงกว่าร่างพระราชบัญญัติ เพราะลำดับศักดิ์ที่ไม่เท่ากันระหว่างวัตถุที่จะถูกตรวจสอบกับวัตถุที่จะใช้เป็นมาตรของการตรวจสอบ จึงก่อให้เกิดผลธรรมดาตามสภาพของเรื่อง ให้ศาลรัฐธรรมนูญสามารถพิจารณาวินิจฉัยไปได้ว่าร่างพระราชบัญญัตินั้นขัดหรือไม่ขัดกับรัฐธรรมนูญ 

จากที่กล่าวมาข้างต้น เมื่อเนื้อความแต่ละเรื่องที่ปรากฏอยู่ในรัฐธรรมนูญฉบับหนึ่งหรือเนื้อความที่ปรากฏอยู่ในร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมกับเนื้อความที่ปรากฏอยู่ในรัฐธรรมนูญซึ่งจะถูกแก้ไขเพิ่มเติมนั้นมีลำดับศักดิ์เท่ากันเสียแล้ว แม้เนื้อความของรัฐธรรมนูญฉบับเดียวกันหรือเนื้อความของร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมกับเนื้อความที่ปรากฏอยู่ในรัฐธรรมนูญซึ่งจะถูกแก้ไขเพิ่มเติมอาจอยู่ในสภาพที่ขัดแย้งกัน ด้วยเหตุผลจากความเท่าเทียมกันของลำดับศักดิ์ทางกฎหมาย องค์กรตุลาการองค์กรใดจึงย่อมไม่สามารถวินิจฉัยให้อะไรคงอยู่หรือให้อะไรตกไปได้โดยสภาพของเรื่อง ด้วยเหตุดังนี้ ศาลรัฐธรรมนูญจึงย่อมไม่อาจเข้ามาตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม

สิ่งควรทราบต่อไปยังมีอีกว่า หากพิจารณาถึงอำนาจหน้าที่ของศาลรัฐธรรมนูญอย่างเป็นระบบ แล้ว เมื่อรัฐธรรมนูญกำหนดให้ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจพิจารณาวินิจฉัยเรื่องหนึ่งเรื่องใด รัฐธรรมนูญก็จะมีบทบัญญัติอย่างแจ้งชัดถึงช่องทางหรือกระบวนการเสนอคดีต่อศาล ตัวอย่างก็คือ กรณีการขอให้ตรวจสอบถึงความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมายที่ศาลจะใช้บังคับกับคดี รัฐธรรมนูญก็จะกำหนดให้คู่ความในคดีหรือศาลเป็นผู้มีสิทธิเสนอเรื่อง หรือกรณีการขอให้ตรวจสอบถึงความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ รัฐธรรมนูญก็ได้กำหนดให้ประธานรัฐสภาเป็นผู้ที่ต้องเสนอเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัย ฯลฯ

อย่างไรก็ตาม สำหรับการตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม เมื่อรัฐธรรมนูญไม่มีบทบัญญัติอย่างชัดแจ้งหรือโดยอนุโลมที่กำหนดช่องทางหรือกระบวนการเสนอคดีมาเพื่อศาลรัฐธรรมนูญพิจารณา จึงย่อมกล่าวเป็นปริยายได้ว่า ที่รัฐธรรมนูญไม่ได้กำหนดถึงเรื่องนี้ไว้ ก็เพราะรัฐธรรมนูญมิได้ให้อำนาจศาลรัฐธรรมนูญในการตรวจสอบถึงความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมนั่นเอง กรณีจึงไม่จำเป็นที่ต้องกำหนดช่องทางเสนอเรื่องไปยังศาลรัฐธรรมนูญเพื่อให้พิจารณาวินิจฉัย

ทั้งหมดที่กล่าวมานี้ เป็นข้อเท็จจริงเบื้องต้นเพื่อให้พิจารณาว่า ในทางทฤษฎีนิติศาสตร์ประกอบกับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแล้ว รัฐธรรมนูญได้กำหนดให้ศาลรัฐธรรมนูญสามารถใช้ “อำนาจตุลาการ” ในการตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมหรือไม่ ทั้งนี้ ไม่ว่าจะโดยเนื้อหาหรือโดยกระบวนการตรา

อย่างไรก็ดี ในอนาคตที่อาจไม่ไกลข้างหน้า ถ้าจะมีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญในเรื่องซึ่งเป็นปัญหาละเอียดอ่อนทางการเมือง หากมีการโต้แย้งถึงความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม และศาลรัฐธรรมนูญนั้นเห็นว่าตนมีเขตอำนาจที่จะพิจารณาวินิจฉัยในเรื่องนี้ การรับเรื่องไว้พิจารณาวินิจฉัยของศาลจะทำให้เกิดความขัดแย้งทางการเมืองขึ้นอีกหรือไม่ ก็คงเป็นเรื่องที่น่าสนใจติดตาม.

เข้าสู่ระบบ