Home » Blog » ข่าวสาร » นิติราษฎร์ ฉบับที่ ๒๒ (วรเจตน์ ภาคีรัตน์)

นิติราษฎร์ ฉบับที่ ๒๒ (วรเจตน์ ภาคีรัตน์)

Blog Icon

ข่าวสาร นิติราษฎร์

22 May 2011

read 3013

ปัญหาขององค์กรอิสระตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ

ก่อนการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ ๒๕๔๐ การแบ่งแยกอำนาจในรัฐธรรมนูญเป็นการแบ่งแยกการใช้อำนาจของรัฐให้องค์กร นิติบัญญัติ คือ รัฐสภา องค์กรบริหาร คือ คณะรัฐมนตรี และองค์กรตุลาการ คือ ศาลยุติธรรม (และศาลทหาร) เป็นผู้แสดงออกซึ่งอำนาจของรัฐ รัฐธรรมนูญ ๒๕๔๐ ได้มีการจัดตั้งองค์กรต่างๆขึ้นใหม่ซึ่งไม่เคยมีมาแต่เดิมหลายองค์กร ได้แก่ ศาลรัฐธรรมนูญ ศาลปกครอง  คณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ปปช.) คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน (คตง.) คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ (กสม.) สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา องค์กรทั้งแปดที่ได้รับการจัดตั้งขึ้นตามรัฐธรรมนูญ ๒๕๔๐ นี้ สื่อมวลชนบุคคลทั่วไปและแม้แต่นักวิชาการเรียกขานกันว่า “องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ” โดยถือว่าองค์กรเหล่านี้เป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญ...

ความเข้าใจดังกล่าวเป็นความเข้าใจที่คลาดเคลื่อน เนื่องจากศาลรัฐธรรมนูญและศาลปกครองนั้น เป็นองค์กรที่ใช้อำนาจตุลาการ จึงต้องถือเป็นองค์กรของรัฐประเภทที่เป็น “ศาล” ไม่ใช่ “องค์กรอิสระ” สำหรับองค์กรอิสระที่เหลืออีกหกองค์กรนั้น แม้ผู้ร่างรัฐธรรมนูญ ๒๕๔๐ และนักวิชาการจำนวนหนึ่งเห็นว่าเป็น “องค์กรตามรัฐธรรมนูญ” แต่ปัญหาว่าองค์กรทั้งหกเหล่านี้ใช้อำนาจของรัฐในลักษณะใดกันแน่ ดูจะเป็นปัญหาที่ไม่มีคำตอบที่ชัดเจน ศาลรัฐธรรมนูญเคยวินิจฉัยว่า กกต. สามารถใช้อำนาจเสมือนดังอำนาจตุลาการได้ คำวินิจฉัยของ กกต. เกี่ยวกับการเลือกตั้งจึงเป็นที่สุด ไม่สามารถฟ้องร้องโต้แย้งต่อศาลได้ ศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองเองก็เคยวินิจฉัยว่า ปปช.ใช้อำนาจกึ่งนิติบัญญัติ กึ่งบริหาร กึ่งตุลาการ รวมอยู่ในองค์กรเดียว นักวิชาการจำนวนหนึ่งเห็นว่าบรรดาองค์กรอิสระเหล่านี้ใช้อำนาจทั้งสามอำนาจในองค์กรเดียว บุคคลในองค์กรอิสระเหล่านี้บางองค์กร เข้าใจว่าอำนาจของตนเป็นอำนาจอิสระ ไม่ตกอยู่ภายใต้การควบคุมตรวจสอบของใครทั้งสิ้น

ผู้เขียนเคยให้ความเห็นไว้นานแล้วว่า ความเข้าใจที่ว่าองค์กรอิสระเหล่านี้มีสามอำนาจรวมอยู่ในองค์กรเดียว และเป็นอิสระ เมื่อวินิจฉัยอะไรไปแล้ว ย่อมไม่ตกอยู่ภายใต้การควบคุมตรวจสอบในทางตุลาการนั้น เป็นความเข้าใจที่คลาดเคลื่อน หาหลักฐานทั้งในทางทฤษฎีและตัวบทรัฐธรรมนูญรองรับไม่ได้ นอกจากนี้ความเข้าใจเกี่ยวกับความเป็น “องค์กรตามรัฐธรรมนูญ” ตลอดจนการสร้างองค์กรเหล่านี้ขึ้นพร้อมทั้งกำหนดอำนาจหน้าที่ไว้ในรัฐธรรมนูญ ก็เป็นการออกแบบรัฐธรรมนูญที่มีปัญหาเช่นกัน

ถ้าเช่นนั้น อะไรคือ “องค์กรตามรัฐธรรมนูญ” หรือถ้าจะเรียกให้ถูกต้องตามหลักวิชายิ่งขึ้นก็น่าจะเรียกว่า “องค์กรทางรัฐธรรมนูญ” (constitutional organ)

องค์กรตามรัฐธรรมนูญหรือองค์กรทางรัฐธรรมนูญนั้น กล่าวให้กระชับที่สุด คือ องค์กรของรัฐที่ได้รับการก่อตั้งขึ้นโดยตรงจากรัฐธรรมนูญ มีอำนาจหน้าที่ที่ได้รับการบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ โดยอำนาจหน้าที่ที่ได้รับการบัญญัติไว้นั้นนั้นมีลักษณะที่เกี่ยวพันกับทิศทางการนำรัฐหรือเป็นอำนาจหน้าที่ที่ทำให้องค์กรนั้นมีส่วนร่วมโดยตรงกับการก่อตั้งเจตจำนงของรัฐ นิยามขององค์กรตามรัฐธรรมนูญที่ได้ให้ไว้นี้ประกอบไปด้วยส่วนที่เป็นรูปแบบ คือ การก่อตั้งขึ้นโดยตรงจากรัฐธรรมนูญ และส่วนที่เป็นเนื้อหา คือ อำนาจหน้าที่ที่เกี่ยวพันกับทิศทางการนำรัฐหรืออำนาจหน้าที่เป็นการก่อตั้งเจตจำนงของรัฐ ไม่ใช่อำนาจหน้าที่ในการปฏิบัติการหรือบังคับการให้เป็นตามกฎหมายที่รัฐสภาได้ตราขึ้น เมื่อพิจารณาจากหลักดังกล่าวย่อมจะเห็นได้ว่า องค์กรตามรัฐธรรมนูญ (โดยแท้จริง) นั้น โดยหลักแล้วย่อมได้แก่ พระมหากษัตริย์ (และคณะองคมนตรี) สภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา รัฐสภา คณะรัฐมนตรี และศาลรัฐธรรมนูญ เนื่องจากองค์กรเหล่านี้นอกจากจะได้รับการก่อตั้งขึ้นโดยตรงจากรัฐธรรมนูญแล้ว การใช้อำนาจขององค์กรเหล่านี้ยังเป็นการใช้อำนาจที่เกี่ยวพันกับทิศทางการนำรัฐและมีส่วนร่วมโดยตรงกับการก่อตั้งเจตจำนงของรัฐอีกด้วย มีข้อสังเกตว่าหากมีการรัฐประหาร ล้มล้างรัฐธรรมนูญ หรือแม้แต่ไม่ยกเลิกรัฐธรรมนูญ (ดังเช่นการรัฐประหาร เมื่อ พ.ศ. ๒๕๐๐ โดยจอมพล สฤษดิ์ ธนะรัชต์) องค์กรเหล่านี้ย่อมต้องสิ้นสุดลง คณะรัฐประหารไม่อาจให้องค์กรเหล่านี้อยู่ใช้อำนาจทางการเมืองอันเป็นอำนาจในระดับรัฐธรรมนูญต่อไปได้  (เว้นแต่พระมหากษัตริย์ ซึ่งนับตั้งแต่การรัฐประหารฉีกรัฐธรรมนูญครั้งแรกใน พ.ศ. ๒๔๙๐ คณะรัฐประหารถือว่าพระมหากษัตริย์ทรงดำรงอยู่ต่อไปโดยปริยาย ในการยึดอำนาจการปกครองแผ่นดินเมื่อวันที่ ๑๖ กันยายน ๒๕๐๐  พระมหากษัตริย์เป็นผู้ตั้งผู้รักษาพระนครฝ่ายทหารด้วยพระองค์เองด้วย  สำหรับองคมนตรี คณะรัฐประหารจะประกาศให้ดำรงอยู่ต่อไป)

เมื่อพิจารณาจากหลักเกณฑ์ดังกล่าวแล้ว ย่อมจะเห็นได้ว่าบรรดาองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ ๒๕๔๐ คือ กกต. ปปช. คตง. กสม. และสภาที่ปรึกษาฯนั้น โดยลักษณะของการใช้อำนาจแล้ว เป็นอำนาจในทางบริหารประเภทที่เป็นอำนาจปกครอง คือ อำนาจในการบังคับใช้กฎหมาย หรือการให้คำแนะนำในทางบริหาร ส่วนผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาตามรัฐธรรมนูญ ๒๕๔๐ นั้น โดยหลักการควรจะถือว่าเป็นองค์กรผู้ช่วยรัฐสภา การบัญญัติให้องค์กรทั้งหลายเหล่านี้เป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญ ทั้งๆที่ไม่มีส่วนร่วมใน “ชีวิตทางรัฐธรรมนูญ” โดยตรง ตลอดจนไม่ได้จัดทำภารกิจหรือใช้อำนาจที่เกี่ยวพันกับการนำรัฐโดยตรง ย่อมทำให้เกิดความยุ่งยากในการวินิจฉัยปัญหาความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรเหล่านี้กับองค์กรอื่นๆของรัฐ

ข้อพิสูจน์สำคัญประการหนึ่งที่ชี้ว่าองค์กรต่างๆเหล่านี้ ไม่ใช่องค์กรในทางรัฐธรรมนูญโดยแท้ ย่อมจะเห็นได้จากการรัฐประหาร เมื่อวันที่ ๑๙ กันยายน ๒๕๔๙ ที่ คณะปฏิรูปการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข (คปค.) สั่งให้สภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา คณะรัฐมนตรี และศาลรัฐธรรมนูญสิ้นสุดลง แต่บรรดาองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญเหล่านี้กลับสามารถดำรงอยู่ต่อไปได้ แม้ว่าจะเป็นการดำรงอยู่ต่อไปตามที่ คปค.สั่งก็ตาม เพราะถ้าองค์กรทั้งหลายเหล่านี้เป็นองค์กรในทางรัฐธรรมนูญโดยแท้แล้ว เมื่อรัฐธรรมนูญ ๒๕๔๐ สิ้นสุดลง องค์กรเหล่านี้จะดำรงอยู่ไม่ได้เลย

สำหรับกรณีของศาลนั้น ย่อมต้องถือว่า เฉพาะศาลรัฐธรรมนูญเท่านั้นที่เป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญ อย่างไรก็ตามมีนักวิชาการจำนวนไม่น้อยเห็นว่า ศาลยุติธรรมและศาลปกครอง ก็เป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญเช่นกัน ผู้เขียนไม่เห็นพ้องด้วยกับความเห็นนี้ เนื่องจากรัฐธรรมนูญบัญญัติประกัน “ความเป็นสถาบัน” ของศาลยุติธรรมและศาลปกครองเท่านั้น หมายความว่า ระบบกฎหมายจะต้องจัดให้มีระบบศาลยุติธรรมและระบบศาลปกครองแยกออกต่างหากจากกัน ส่วนการจัดตั้งนั้นเป็นกรณีที่รัฐสภาจะต้องออกกฎหมายมาจัดตั้งตามกรอบที่รัฐธรรมนูญกำหนด ศาลยุติธรรมและศาลปกครอง แม้ว่าจะได้รับการกล่าวอ้างไว้ในรัฐธรรมนูญ ก็หาใช่องค์กรตามรัฐธรรมนูญไม่ แตกต่างจากศาลรัฐธรรมนูญซึ่งการดำรงอยู่และอำนาจหน้าที่ เป็นผลมาจากรัฐธรรมนูญโดยตรง ศาลรัฐธรรมนูญนั้นมีศาลเดียว ใช้อำนาจหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญโดยตรง ต่างจากศาลยุติธรรมและศาลปกครองซึ่งมีลักษณะเป็นระบบศาล เนื่องจากประกอบไปด้วยศาลจำนวนมากมายหลายศาล อำนาจหน้าที่ในการพิจารณาพิพากษาคดีเกิดจากกฎหมายที่รัฐสภาได้บัญญัติขึ้น การกล่าวว่าศาลยุติธรรมก็ดี ศาลปกครองก็ดี เป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญนั้น ย่อมไม่ถูกต้อง เราไม่อาจจินตนาการได้ว่า ศาลจังหวัดตลิ่งชัน ศาลจังหวัดเชียงราย  ศาลปกครองขอนแก่น ศาลปกครองนครศรีธรรมราช เหล่านี้จะเป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญได้อย่างไร  เพราะไม่ได้มีอำนาจหน้าที่โดยตรงในการวินิจฉัยชี้ขาดคดีรัฐธรรมนูญ อย่างมากที่สุด ก็เป็นองค์กรที่ส่งเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยชี้ขาดเท่านั้น อนึ่ง หากถือว่าศาลยุติธรรมและศาลปกครองเป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญ ก็จะมีองค์กรตามรัฐธรรมนูญมากมายมหาศาล อย่างไรก็ตาม การที่ศาลยุติธรรมและศาลปกครองไม่ใช่เป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญนั้น ไม่มีผลกระทบต่ออำนาจหน้าที่หรือสถานะที่เป็นอยู่ของศาลเหล่านี้แต่อย่างใด

รัฐธรรมนูญ ๒๕๕๐ ที่เป็นผลพวงมาจากการรัฐประหารเมื่อวันที่ ๑๙ กันยายน ๒๕๔๙ นั้นแทนที่จะจัดระบบโครงสร้างอำนาจอธิปไตยให้ถูกต้องตามหลักการปกครองในระบอบประชาธิปไตย และหลักนิติรัฐ (หรือหลักนิติธรรม) แก้ไขปัญหาเกี่ยวกับสถานะตลอดจนลักษณะของบรรดา “องค์กรตามรัฐธรรมนูญซึ่งไม่ใช่องค์กรตามรัฐธรรมนูญโดยแท้” ดังที่ผู้เขียนได้กล่าวมาข้างต้นให้ถูกต้อง กลับสร้างองค์กรตามรัฐธรรมนูญที่โดยสภาพไม่สมควรเป็นองค์กรในทางรัฐธรรมนูญเพิ่มขึ้นอีก โดยในหมวด ๑๑ ของรัฐธรรมนูญ ๒๕๕๐ ได้แยกองค์กรตามรัฐธรรมนูญ (ซึ่งไม่ใช่องค์กรตามรัฐธรรมนูญโดยแท้) ออกเป็น ๒ ประเภท คือ องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ และองค์กรอื่นตามรัฐธรรมนูญ โดยองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญมี ๔ องค์กร คือ คณะกรรมการการเลือกตั้ง ผู้ตรวจการแผ่นดิน คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ และคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน  ส่วนองค์กรอื่นตามรัฐธรรมนูญมี ๓ องค์กร คือ องค์กรอัยการ คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ และสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ
การใช้ชื่อหัวหมวดของหมวด ๑๑ ว่าองค์กรตามรัฐธรรมนูญ และแบ่งองค์กรตามรัฐธรรมนูญออกเป็น ๒ กลุ่ม ดังกล่าวข้างต้น นอกจากจะก่อให้เกิดความเข้าใจผิดว่า คณะรัฐมนตรีก็ดี สภาผู้แทนราษฎรก็ดี วุฒิสภาก็ดี ศาลรัฐธรรมนูญก็ดี หรือแม้แต่พระมหากษัตริย์ (และคณะองคมนตรี) ก็ดี ไม่ใช่องค์กรตามรัฐธรรมนูญ เพราะไม่อยู่ในรัฐธรรมนูญ หมวด ๑๑ แล้ว ยังไม่สามารถอธิบายสถานะ ลักษณะอำนาจหน้าที่ตลอดจนความแตกต่างระหว่างองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญและองค์กรอื่นตามรัฐธรรมนูญได้อีกด้วย (เว้นแต่กฎหมายขององค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญต้องทำเป็นพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ และกฎหมายขององค์กรอื่นตามรัฐธรรมนูญให้ทำเป็นพระราชบัญญัติ)  มิพักต้องกล่าวถึงการกำหนดในรัฐธรรมนูญให้มีองค์กรที่ซ้ำซ้อนกับงานของฝ่ายประจำที่มีอยู่แล้ว เช่น ให้จัดตั้งองค์กรเพื่อการปฏิรูปกฎหมายขึ้นเป็นองค์กรอิสระ หรือให้จัดตั้งองค์กรเพื่อการปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมขึ้นเป็นองค์กรอิสระ เป็นต้น

เมื่อพิจารณารัฐธรรมนูญ ๒๕๕๐ ในส่วนที่เกี่ยวกับองค์กรตามรัฐธรรมนูญซึ่งไม่ใช่องค์กรตามรัฐธรรมนูญโดยแท้แล้ว พบว่ามีปัญหาอย่างน้อยสี่ประการ ดังนี้

๑. ไม่มีความชัดเจนว่าการใช้อำนาจขององค์กรเหล่านี้เป็นการใช้อำนาจอธิปไตยในลักษณะใดกันแน่ เพราะไม่มีการกล่าวถึงการใช้อำนาจขององค์กรเหล่านี้ไว้ในมาตรา ๓ ซึ่งเป็นแม่บทของหลักการแบ่งแยกอำนาจในรัฐธรรมนูญ เมื่อพิจารณาจากอำนาจหน้าที่ขององค์กรเหล่านี้แล้ว พบว่าโดยหลักแล้วเป็นอำนาจในการดำเนินการบังคับใช้กฎหมายอันมีลักษณะเป็นอำนาจปกครอง หรือในบางกรณีก็เป็นอำนาจในส่วนที่เกี่ยวกับกระบวนการยุติธรรมทางอาญา การที่รัฐธรรมนูญบัญญัติอำนาจที่โดยสภาพแล้วมีลักษณะเป็นการบังคับใช้กฎหมายให้เป็นอำนาจในทางรัฐธรรมนูญซึ่งโดยปกติทั่วไปแล้วเป็นอำนาจก่อตั้งสถาบันทางการเมือง จึงฝืนกับธรรมชาติของการใช้อำนาจขององค์กรเหล่านี้

๒. อำนาจบางประการขององค์กรตามรัฐธรรมนูญซึ่งไม่ใช่องค์กรตามรัฐธรรมนูญโดยแท้บางองค์กรไม่สอดคล้องกับหลักนิติรัฐ เช่น อำนาจของคณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.)ในการเพิกถอนสิทธิเลือกก่อนประกาศผลการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภา ซึ่งรัฐธรรมนูญ ๒๕๕๐ มาตรา ๒๓๙ วรรคหนึ่ง บัญญัติให้เป็นที่สุด และศาลฎีกาเคยวินิจฉัยว่าผู้ที่ถูกเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งดังกล่าวไม่สามารถฟ้องร้องคดีต่อศาลโต้แย้งความชอบด้วยกฎหมายในการใช้อำนาจของ กกต.ได้ ซึ่งเท่ากับว่า กกต.ใช้อำนาจวินิจฉัยเสมือนว่าตนเองเป็นศาลได้ ทั้งๆที่มีอำนาจในการออกกฎระเบียบ และบริหารจัดการการเลือกตั้งได้ด้วย และ กกต. ไม่ใช่องค์กรที่อยู่ในหมวดศาล มิพักต้องกล่าวถึงอำนาจในการประกาศผลการเลือกตั้ง ที่แม้ว่าผลของการออกเสียงลงคะแนนของประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งเป็นอันยุติแล้ว กกต.จะยังไม่ประกาศผล และในที่สุดแล้ว อาจสั่งให้เลือกตั้งใหม่ก็ได้ ซึ่งเท่ากับว่า กกต. สามารถหน่วงเจตจำนงหรือแม้แต่ปฏิเสธเจตจำนงของประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งได้ในนามของการทำให้การเลือกตั้งบริสุทธิ์และยุติธรรม ทั้งๆที่การแก้ปัญหาดังกล่าวควรจะเป็นการดำเนินคดีกับผู้ที่ทุจริตการเลือกตั้งในเวลาต่อมาเท่านั้น หากปรากฏว่ามีการทุจริตการเลือกตั้งจริง

๓. การได้มาซึ่งบุคคลในองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญหลายองค์กร เป็นการได้มาที่มีปัญหาในแง่ของความชอบธรรมทางประชาธิปไตย เพราะผ่านการสรรหาจากคณะกรรมการสรรหาซึ่งแทบจะไม่มีจุดเกาะเกี่ยวกับประชาชนผู้เป็นเจ้าของอำนาจ และได้รับความเห็นชอบจากวุฒิสภาซึ่งมีความชอบธรรมทางประชาธิปไตยเพียงครึ่งเดียว

๔. องค์กรตามรัฐธรรมนูญชนิดไม่แท้จำนวนหนึ่งมีแนวโน้มที่จะสร้างระบบราชการขึ้นใหม่ ที่จะมีขนาดใหญ่โต เนื่องจากอาจจะกระจายไปในทุกจังหวัด และจะเทอะทะมากขึ้นในอนาคต สวนทางกับความพยายามปฏิรูประบบราชการ ที่จะทำให้ระบบราชการเล็กลง และมีประสิทธิภาพมากขึ้น นอกจากนี้บุคคลที่เข้าดำรงตำแหน่งในองค์กรเหล่านี้มักจะเป็นผู้สูงอายุ เนื่องจากการดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระโดยปกติแล้วจะดำรงตำแหน่งได้ถึงอายุเจ็ดสิบปีบริบูรณ์ จึงปรากฏบุคคลซึ่งดำรงตำแหน่งระดับสูงในระบบราชการมักจะพยายามสมัครเข้าสู่ตำแหน่งในองค์กรเหล่านี้หลังจากตนเกษียณอายุราชการ มีข้อสังเกตว่าโดยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ เมื่อดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระองค์กรใดองค์กรหนึ่งแล้ว ก็อาจอ้างตำแหน่งที่ตนเคยครองนั้น เป็นคุณสมบัติไปสมัครเข้าดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระอื่นต่อไปได้อีก อนึ่ง แม้ว่าผู้ที่มีอายุมาก ล่วงกาล ผ่านวัยมาตามลำดับ จะมีประสบการณ์สูง แต่ในขณะเดียวกันก็มีลักษณะอนุรักษ์นิยม ไม่ทันกับการเปลี่ยนแปลงของโลก ถือขนบธรรมเนียมที่พ้นสมัย ไม่รับกับคุณค่าของรัฐธรรมนูญเสรีนิยม บางท่านยังขาดความรู้ใหม่ๆที่จำเป็นต่อการตัดสินใจในวงงานที่เกี่ยวข้องอีกด้วย

การแก้ปัญหาที่เกิดขึ้นกับองค์ตามรัฐธรรมนูญซึ่งไม่ใช่องค์กรตามรัฐธรรมนูญโดยแท้ มาถึงจุดที่ไม่สามารถกระทำได้โดยการใช้และการตีความกฎหมายอีกต่อไป ทางเดียวที่จะต้องกระทำ คือทำความคิดในทางหลักการของการบัญญัติรัฐธรรมนูญให้กระจ่าง ไม่กำหนดให้องค์กรใดเป็นองค์กรในทางรัฐธรรมนูญเพียงเพื่อแลกเปลี่ยนผลประโยชน์กันในชั้นของการจัดทำรัฐธรรมนูญ ถอดรื้อโครงสร้างของบรรดาองค์กรเหล่านี้เสีย ถอนบรรดาองค์กรเหล่านี้ออกจากรัฐธรรมนูญ ถ้าองค์กรเหล่านี้ยังจำเป็นต้องดำรงอยู่และต้องดำรงอยู่เป็นอิสระจากการบังคับบัญชาหรือกำกับดูแลของคณะรัฐมนตรี เนื่องจากลักษณะการบังคับใช้กฎหมาย เป็นการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐขององค์กรฝ่ายบริหาร เช่น กรณีของการตรวจเงินแผ่นดิน  ก็สามารถอ้างอิงไว้ในรัฐธรรมนูญเพื่อประกันความเป็นสถาบันเท่านั้น แต่ให้ได้รับการจัดตั้งขึ้นเป็นองค์กรอิสระในทางปกครอง การได้มาซึ่งบุคคลในองค์กรเหล่านี้ ต้องอธิบายได้ตามหลักความชอบธรรมในทางประชาธิปไตย โดยที่อย่างน้อยที่สุด ห่วงโซ่แห่งความชอบธรรมทางประชาธิปไตยจะต้องไม่ขาดตอนลง และอำนาจหน้าที่ขององค์กรเหล่านี้จะต้องเป็นไปโดยสอดคล้องกับหลักนิติรัฐ

นอกเหนือจากการปฏิรูปกฎเกณฑ์ในทางกฎหมายเกี่ยวกับสถาบันพระมหากษัตริย์ การปฏิรูปโครงสร้างขององค์กรตุลาการและกระบวนการยุติธรรมทั้งระบบ การปฏิรูปกองทัพ การจัดวางความสัมพันธ์ทางการเมืองระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหารให้เหมาะสม และการผลักดันให้สิทธิเสรีภาพที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญมีผลเป็นกฎหมายผูกพันองค์กรต่างๆของรัฐให้ได้โดยตรงแล้ว การปฏิรูปโครงสร้างขององค์กรอิสระต่างๆที่ได้รับการบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ ซึ่งหมายถึงการยกเลิก การยุบรวม การทำให้องค์กรเหล่านั้นเป็นองค์กรอิสระในทางปกครอง หรือองค์กรช่วยเหลืองานของรัฐสภา เพื่อไปให้พ้นจากระบอบประชาธิปไตยแบบมีผู้อนุบาล ดังที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน ย่อมต้องนับว่าเป็นความจำเป็นอย่างแท้จริง.

เข้าสู่ระบบ