Home » Blog » ข่าวสาร » นิติราษฏร์ ฉบับ ๒๑ (ธีระ สุธีวรางกูร)

นิติราษฏร์ ฉบับ ๒๑ (ธีระ สุธีวรางกูร)

Blog Icon

ข่าวสาร

12 May 2011

read 1812

อำนาจหน้าที่ขององค์กรตุลาการในการเสนอร่างกฎหมาย

ความนำ

รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันได้ปรับเปลี่ยนโครงสร้างอำนาจหน้าที่ขององค์กรตุลาการอย่างที่ไม่เคยปรากฏมาก่อนในระบบกฎหมายไทย กล่าวคือ นอกจากรัฐธรรมนูญจะกำหนดให้องค์กรตุลาการหรือศาลมีอำนาจพิจารณาวินิจฉัยคดีอันเป็นอำนาจหน้าที่หลักแล้ว  กฎหมายสูงสุดของประเทศก็ยังกำหนดให้องค์กรของรัฐดังกล่าวนี้มีอำนาจเสนอคดีรัฐธรรมนูญ อำนาจเสนอร่างกฎหมาย อีกทั้งอำนาจในการสรรหาบุคคลเพื่อดำรงตำแหน่งในองค์กรของรัฐด้วย

ต่อบรรดาอำนาจหน้าที่ที่ได้ปรับเปลี่ยนไปขององค์กรตุลาการนั้น ข้อที่ต้องตราไว้เบื้องต้นก็คือ กรณีได้เกิดขึ้นจากบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญซึ่งถูกยกร่างขึ้นในช่วงเวลาที่คณะรัฐประหารยังมีอำนาจทางการเมืองอยู่ นอกจากนั้น ก็ยังเกิดขึ้นระหว่างที่องค์กรตุลาการกำลังมีบทบาทในด้านต่างๆ อย่างเข้มข้นภายใต้สิ่งที่เรียกกันว่า ”กระบวนการตุลาการภิวัฒน์”...

อำนาจหน้าที่ขององค์กรตุลาการตามรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันนี้ เป็นเรื่องที่น่าสนใจยิ่งต่อการนำมาพิเคราะห์ทั้งในทางหลักการหรือด้านเทคนิคกฎหมาย  แต่ด้วยเหตุเกี่ยวกับความกว้างขวางของเนื้อหา ในชั้นนี้จึงขอมุ่งพิเคราะห์ไปที่ ”อำนาจหน้าที่ขององค์กรตุลาการในการเสนอร่างกฎหมาย” เป็นสำคัญ

๑. องค์กรตุลาการกับอำนาจหน้าที่ในการเสนอร่างกฎหมาย

คงเป็นครั้งแรกในระบบกฎหมายไทยที่รัฐธรรมนูญได้กำหนดให้องค์กรตุลาการมีอำนาจหน้าที่ในการเสนอร่างกฎหมาย ทั้งนี้ ไม่ว่าจะเป็นร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ หรือร่างพระราชบัญญัติธรรมดาก็ตาม 

กรณีร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ องค์กรตุลาการที่สามารถเสนอร่างกฎหมายประเภทนี้ได้ก็คือ ศาลรัฐธรรมนูญและศาลฎีกา โดยร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญที่ทั้งสองศาลมีอำนาจเสนอนั้น  จะต้องเป็นร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญที่ประธานศาลรัฐธรรมนูญหรือประธานศาลฎีกาตามแต่กรณีเป็นผู้รักษาการ [รัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๓๙ ( ๓ )] 

สำหรับร่างพระราชบัญญัติธรรมดานั้น องค์กรตุลาการที่สามารถเสนอร่างกฎหมายประเภทนี้คงได้แก่ ศาลยุติธรรม ศาลปกครองหรือศาลทหาร  โดยร่างพระราชบัญญัติที่องค์กรตุลาการเหล่านี้มีอำนาจเสนอ ก็จะต้องเป็นร่างพระราชบัญญัติที่เกี่ยวกับการจัดองค์กรและร่างพระราชบัญญัติที่ประธานศาลนั้นๆ เป็นผู้รักษาการ [รัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๔๒ ( ๓ )]

ข้อที่ควรสังเกตก็คือ เหตุที่ต้องกำหนดให้องค์กรตุลาการมีอำนาจเสนอร่างกฎหมายได้นั้น  หากพิจารณาตามเจตนารมณ์ของผู้ร่างรัฐธรรมนูญ  นัยว่าก็เพื่อเป็นการป้องกันไม่ให้เกิดการแทรกแซงการดำเนินงานของศาลได้ง่าย จึงจำเป็นต้องให้องค์กรตุลาการมีอำนาจดังกล่าวนี้

๒. อำนาจหน้าที่เสนอร่างกฎหมายขององค์กรตุลาการกับหลักการแบ่งแยกอำนาจ

อำนาจหน้าที่ในการเสนอร่างกฎหมายขององค์กรตุลาการจะมีผลต่อหลักการแบ่งแยกอำนาจหรือไม่ อย่างไร ต่อความข้อนี้ มีความจำเป็นจะต้องตีความถึงสถานะแห่งอำนาจดังกล่าวขององค์กรตุลาการเสียก่อน 

เมื่อรัฐธรรมนูญกำหนดให้องค์กรตุลาการมีอำนาจในการเสนอร่างกฎหมาย คำถามก็มีอยู่ว่าการที่รัฐธรรมนูญมีบทบัญญัติเช่นนี้จะมีความหมายอย่างไร  ระหว่างความหมายตามนัยยะที่หนึ่งที่ว่า อำนาจเสนอร่างกฎหมายขององค์กรตุลาการเป็น ”บทเสริม” อำนาจเสนอร่างกฎหมายขององค์กรอื่น กับความหมายตามนัยยะที่สองที่ว่า อำนาจเสนอร่างกฎหมายขององค์กรตุลาการเป็น ”บทตัด” อำนาจขององค์กรอื่นในการเสนอร่างกฎหมาย

กรณีความหมายตามนัยยะที่หนึ่ง  คำอธิบายก็มีว่าแม้องค์กรตุลาการจะมีอำนาจเสนอร่างกฎหมายเกี่ยวกับการจัดองค์กรศาลหรือร่างกฎหมายที่มีประธานศาลเป็นผู้รักษาการ แต่อำนาจขององค์กรตุลาการในเรื่องนี้ เป็นอำนาจที่ควบคู่ไปกับอำนาจของคณะรัฐมนตรีหรือสมาชิกรัฐสภา ในการที่จะเสนอร่างกฎหมายเกี่ยวกับการจัดองค์กรศาลหรือร่างกฎหมายที่มีประธานศาลเป็นผู้รักษาการ องค์กรตุลาการที่มีอำนาจดังกล่าวนี้ จึงเป็นเพียงบทเสริมอำนาจทั่วไปในการเสนอร่างกฎหมายของคณะรัฐมนตรีหรือสมาชิกรัฐสภาเท่านั้น

ส่วนความหมายตามนัยยะที่สอง  คำอธิบายจะมีว่าเมื่อองค์กรตุลาการมีอำนาจเสนอร่างกฎหมายเกี่ยวกับการจัดองค์กรศาลหรือร่างกฎหมายที่มีประธานศาลเป็นผู้รักษาการแล้ว เมื่อเจตนารมณ์ของผู้ร่างรัฐธรรมนูญได้กำหนดอำนาจหน้าที่ดังกล่าวนี้ให้กับองค์กรตุลาการเพื่อป้องกันมิให้มีการแทรกแซงการดำเนินงานขององค์กรตุลาการได้ง่าย ดังนั้น อำนาจหน้าที่ขององค์กรตุลาการเกี่ยวกับการเสนอร่างกฎหมายเกี่ยวกับการจัดองค์กรศาลหรือร่างกฎหมายที่มีประธานศาลเป็นผู้รักษาการ จึงเป็นอำนาจที่กำหนดไว้ให้กับองค์กรตุลาการเป็นการเฉพาะ และเป็นบทตัดอำนาจของคณะรัฐมนตรีหรือสมาชิกรัฐสภาในอันที่จะเสนอร่างกฎหมายเกี่ยวกับการจัดองค์กรศาลหรือร่างกฎหมายที่มีประธานศาลเป็นผู้รักษาการ

ในความหมายทั้งสองนัยยะข้างต้น  หากอำนาจหน้าที่ขององค์กรตุลาการในการเสนอร่างกฎหมายเกี่ยวกับการจัดองค์กรศาลหรือร่างกฎหมายที่มีประธานศาลเป็นผู้รักษาการ  เป็นเพียงบทเสริมเกี่ยวกับอำนาจทั่วไปในการเสนอร่างกฎหมายของคณะรัฐมนตรีหรือสมาชิกรัฐสภา อำนาจขององค์กรตุลาการดังกล่าวนี้  แม้จะมีเนื้อหาในลักษณะเดียวกันกับอำนาจบางส่วนของคณะรัฐมนตรีหรือสมาชิกรัฐสภา ก็ย่อมไม่ถือว่ามีผลกระทบต่อแก่นของหลักการแบ่งแยกอำนาจ 

อย่างไรก็ตาม หากอำนาจหน้าที่ขององค์กรตุลาการข้างต้นมีความหมายเป็นบทตัดอำนาจในการเสนอร่างกฎหมายเกี่ยวกับการจัดองค์กรศาลหรือร่างกฎหมายที่มีประธานศาลเป็นผู้รักษาการของของคณะรัฐมนตรีหรือสมาชิกรัฐสภาแล้ว  นั่นย่อมหมายความว่าเป็นการทำลายหลักการแบ่งแยกอำนาจที่ขาดเหตุผลสมควรมารองรับ  หากเป็นไปดังนี้  ต้องถือว่าเป็นครั้งแรกที่ระบบรัฐธรรมนูญไทยได้จำกัดอำนาจการเสนอร่างกฎหมายของคณะรัฐมนตรีและสมาชิกรัฐสภา จากที่เคยมีอำนาจเสนอร่างกฎหมายได้เป็นการทั่วไป กลายมาเป็นถูกห้ามมิให้เสนอร่างกฎหมายเกี่ยวกับการจัดองค์กรศาลหรือร่างกฎหมายที่มีประธานศาลเป็นผู้รักษาการ 

และหากเป็นไปดังนั้น ผลที่ตามมายังมีต่อไปว่า หากเนื้อความของกฎหมายเกี่ยวกับการจัดองค์กรศาลหรือกฎหมายที่มีประธานศาลเป็นผู้รักษาการจะมีความบกพร่องอย่างไร การเสนอขอแก้ไขกฎหมายดังกล่าวนี้จากคณะรัฐมนตรีและสมาชิกรัฐสภาย่อมไม่อาจกระทำได้  จนกว่าองค์กรตุลาการจะเสนอร่างแก้ไขกฎหมายนั้น เท่านั้น  กล่าวถึงตรงนี้   คำถามมีอยู่ว่านี่เป็นการสร้างกลไกสำหรับป้องกันการแทรกแซงการดำเนินงานของศาลจากองค์กรอื่น หรือเป็นการสร้างกลไกเพื่อมิให้องค์กรอื่นเข้ามาตรวจสอบการดำเนินงานขององค์กรตุลาการ

จากที่กล่าวมาทั้งหมด  คือการตั้งสมมติฐานเกี่ยวกับสถานะแห่งอำนาจในการเสนอร่างกฎหมายขององค์กรตุลาการ  อย่างไรก็ตาม  หากต้องการให้เกิดความชัดเจนเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ในการเสนอร่างกฎหมายเกี่ยวกับการจัดองค์กรศาลหรือร่างกฎหมายที่มีประธานศาลเป็นผู้รักษาการระหว่างองค์กรตุลาการกับคณะรัฐมนตรีหรือสมาชิกรัฐสภา วิธีการพิสูจน์ที่ทำได้ก็คือ  คณะรัฐมนตรีหรือสมาชิกรัฐสภาควรที่จะเสนอร่างกฎหมายเกี่ยวกับการจัดองค์กรศาลหรือร่างกฎหมายที่มีประธานศาลเป็นผู้รักษาการต่อรัฐสภา  หากองค์กรตุลาการเห็นว่าคณะรัฐมนตรีหรือสมาชิกรัฐสภาไม่อาจเสนอร่างกฎหมายดังกล่าวนี้ได้เพราะรัฐธรรมนูญมีเจตนารมณ์ที่จะให้องค์กรตุลาการเป็นผู้เสนอเท่านั้น  ดังนี้ หากคณะรัฐมนตรีหรือสมาชิกรัฐสภาเห็นว่าตนมีอำนาจดังกล่าว กระบวนการระงับความขัดแย้งเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ในการเสนอร่างกฎหมายขององค์กรทั้งหลายเหล่านี้ก็คงเป็นไปตามกลไกของรัฐธรรมนูญ [หากจะมี] 

๓. อำนาจหน้าที่เสนอร่างกฎหมายขององค์กรตุลาการกับการขัดกันแห่งผลประโยชน์ 

การขัดกันแห่งผลประโยชน์ [conflict of interest] กล่าวโดยรวบรัด คือเป็นกรณีที่องค์กรของรัฐซึ่งแทนที่จะใช้อำนาจรัฐเพื่อประโยชน์สาธารณะ  แต่กลับใช้อำนาจนั้นไปเพื่อประโยชน์ส่วนตน ซึ่งหากองค์กรของรัฐองค์กรหนึ่งองค์กรใดได้กระทำการดังนี้ ก็ย่อมถือว่ามีการกระทำที่มีลักษณะเป็นการขัดกันแห่งผลประโยชน์เกิดขึ้น

ทฤษฎีว่าด้วยการขัดกันแห่งผลประโยชน์  ได้รับการบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ตามมาตรา ๑๒๒  โดยกำหนดให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภาต้องปฏิบัติหน้าที่เพื่อประโยชน์ส่วนรวมของปวงชนชาวไทยโดยไม่มีการขัดกันแห่งผลประโยชน์  บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญดังนี้  เป็นที่ชัดเจนว่ามุ่งหมายไปที่การปฏิบัติหน้าที่ของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภาเป็นหลักว่าจะกระทำการอันมีลักษณะเป็นการขัดกันแห่งผลประโยชน์มิได้

ปัญหาที่ควรหยิบยกขึ้นพิจารณามีว่า เฉพาะแต่การปฏิบัติหน้าที่ของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภาเท่านั้นหรือที่อาจมีการกระทำการในลักษณะที่เป็นการขัดกันแห่งผลประโยชน์ กล่าวโดยเจาะจง หรือองค์กรตุลาการคงไม่อาจกระทำการในลักษณะเช่นนั้น

กรณีอำนาจหน้าที่ขององค์กรตุลาการในการเสนอร่างกฎหมาย หากมีผู้ใดเห็นว่าเพียงแค่อำนาจหน้าที่ดังนี้ย่อมเป็นไปไม่ได้ว่าองค์กรตุลาการจะมีการกระทำในลักษณะที่เป็นการขัดกันแห่งผลประโยชน์  ต่อความข้อนี้  สิ่งที่ต้องตอบก็คือแล้วการเสนอร่างกฎหมายไม่ถือว่าเป็นการปฏิบัติหน้าที่กระนั้นหรือ  ยิ่งกว่านั้น  เมื่อการเสนอร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญของสมาชิกรัฐสภาบางส่วนก่อนหน้านี้  ยังถูกสมาชิกวุฒิสภาส่วนหนึ่งเห็นว่ามีเนื้อหาที่มีลักษณะเป็นการขัดกันแห่งผลประโยชน์จนจะนำไปเป็นเหตุของการถอดถอนออกจากตำแหน่ง โดยความที่กล่าวมานี้  เมื่อพิจารณาโดยหลักการ  การเสนอร่างกฎหมายขององค์กรตุลาการก็ย่อมมีโอกาสที่จะเกิดการกระทำที่มีลักษณะเป็นการขัดกันแห่งผลประโยชน์ระหว่างประโยชน์ส่วนตนกับประโยชน์สาธารณะได้เช่นกัน และเมื่อร่างกฎหมายที่องค์กรตุลาการสามารถเสนอได้นั้นเป็นร่างกฎหมายเกี่ยวกับการจัดองค์กรศาลหรือร่างกฎหมายที่มีประธานศาลเป็นผู้รักษาการซึ่งศาลเองก็มีส่วนได้เสียโดยสภาพอยู่ด้วย  การเสนอร่างกฎหมายดังนี้  จึงมีความเป็นไปได้ที่ศาลจะเสนอร่างกฎหมายในลักษณะที่เอื้ออำนวยเพื่อประโยชน์ต่อองค์กรของตนในทางหนึ่งทางใด 

จากความที่กล่าวมานี้ การที่รัฐธรรมนูญมีบทบัญญัติห้ามไม่ให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภากระทำการในลักษณะที่เป็นการขัดกันแห่งผลประโยชน์ แต่รัฐธรรมนูญกลับไม่มีบทบัญญัติเช่นนี้ไปบังคับใช้กับการการปฏิบัติหน้าที่ขององค์กรตุลาการโดยเฉพาะการเสนอร่างกฎหมายขององค์กรศาลด้วย  คำถามมีว่านี่นับเป็นการเขียนรัฐธรรมนูญที่มุ่งหมายให้ใช้บังคับกับการปฏิบัติหน้าที่ของบางองค์กรและละเว้นการบังคับเอากับบางองค์กรหรือไม่

อนึ่ง สำหรับการเสนอร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญซึ่งศาลรัฐธรรมนูญจะมีอำนาจในการเสนอร่างกฎหมายนี้นั้น  ก็เมื่อศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจเสนอร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ แต่ขณะเดียวกัน สุดท้ายศาลรัฐธรรมนูญก็ต้องมาทำหน้าที่ตรวจสอบร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญฯที่ตนเป็นผู้เสนอ กรณีดังนี้ จะถือได้หรือไม่ว่านี่เป็นการปฏิบัติหน้าที่ของศาลที่อาจมีลักษณะเป็นการขัดกันแห่งผลประโยชน์ในอีกรูปแบบหนึ่ง 

ความสรุป

อำนาจหน้าที่ขององค์กรตุลาการในการเสนอร่างกฎหมาย ยังคงมีปัญหาที่ควรพิเคราะห์ยิ่งทั้งเรื่องความชอบด้วยหลักการและเรื่องความเหมาะสมในการจัดโครงสร้างอำนาจหน้าที่

ไม่ว่าบทบัญญัติเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ในการเสนอร่างกฎหมายขององค์กรตุลาการจะเกิดจากบริบทใด มีความมุ่งหมายทางการเมืองซ่อนเร้นอยู่หรือไม่ สำคัญที่สุดคือต้องไม่ขัดกับหลักการสำคัญของรัฐธรรมนูญ และต้องวางบทบาทของศาลบนพื้นฐานของความเหมาะสม หากเราละเลยที่จะกระทำดังนี้  สุดท้ายศาลก็อาจก้าวล่วงเข้ามามีบทบาททางการเมืองไม่ว่าโดยตรงโดยอ้อมได้ และโดยการกระทำเช่นนี้  สุดท้ายองค์กรศาลเองที่จะเป็นผู้ทำลายตนเองจากอำนาจหน้าที่ซึ่งโดยสภาพแล้วไม่เหมาะสมที่ตนจะต้องกระทำ.

เข้าสู่ระบบ